Sentenza n. 4827/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

Sono stati riuniti tre giudizi connessi relativi alla realizzazione di un impianto di produzione di biometano autorizzato dalla Regione Campania con Autorizzazione Unica n. 14/2022 e ammesso a incentivi a valere su risorse PNRR. Nel ricorso n. 440/2026 il Comune di Dragoni ha impugnato la nota regionale che, in esecuzione di una precedente sentenza, aveva confermato la validità dell'Autorizzazione Unica, deducendo violazione ed elusione del giudicato, difetto di motivazione, travisamento, contraddittorietà e illogicità, nonché l'erroneità della proroga del termine di esecuzione dei lavori. La società ha proposto ricorso incidentale contro la medesima proroga, sostenendo che il termine finale dovesse decorrere dall'effettivo inizio dei lavori e non dalla notifica dell'autorizzazione. Nel ricorso n. 1291/2025 la società ha impugnato i provvedimenti comunali che avevano dichiarato inefficaci la SCIA e la CILA, vietato o sospeso i lavori e ordinato la demolizione, deducendo, tra l'altro, elusione del giudicato, violazione dei principi di buona fede e leale collaborazione, illegittima interferenza del Comune sull'Autorizzazione Unica regionale, erronea valutazione della compatibilità urbanistica, della disponibilità delle aree, delle interferenze con le opere ANAS, della progettazione esecutiva, dei termini di efficacia del titolo e delle autorizzazioni sismiche. Il Comune e i comitati hanno eccepito l'inammissibilità derivata dalla proposizione iniziale del ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, l'assenza di interesse e legittimazione, la mancata impugnazione di alcuni atti e l'infondatezza delle censure. Nel ricorso n. 547/2026 la società ha impugnato le ordinanze del Genio Civile di Caserta che avevano sospeso i lavori per mancanza dell'autorizzazione sismica, sostenendo che le denunce presentate avevano prodotto il silenzio-assenso e che il Genio Civile aveva rilasciato le relative attestazioni. Ha inoltre dedotto difetto di istruttoria e motivazione, mancata distinzione tra opere strutturali e non strutturali e insussistenza dei presupposti per la sospensione ex art. 97 d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente riunito i ricorsi per connessione oggettiva e soggettiva ed ha esaminato per primo il ricorso del Comune, relativo alla perdurante efficacia dell'Autorizzazione Unica. Il ricorso n. 440/2026 è stato respinto. Il giudice ha escluso la violazione o elusione del giudicato, rilevando che la precedente sentenza aveva imposto alla Regione di riesaminare la vicenda senza predeterminare in modo puntuale e vincolante il contenuto della decisione, lasciando quindi un margine di discrezionalità. La nota regionale costituiva pertanto un nuovo provvedimento soggetto all'ordinario giudizio di legittimità e risultava sufficientemente motivata. È stata inoltre esclusa l'inammissibilità per mancato utilizzo del rito dell'ottemperanza. Nel merito, il Comune non poteva esercitare poteri di secondo grado sull'Autorizzazione Unica regionale né paralizzarne gli effetti attraverso i poteri comunali di vigilanza edilizia; avrebbe potuto soltanto segnalare alla Regione eventuali vizi per l'esercizio dell'autotutela. Il TAR ha ritenuto consolidati i termini dell'Autorizzazione Unica e le proroghe intervenute, ha considerato operante il termine triennale per l'inizio dei lavori previsto dall'art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001 per i titoli rilasciati ai sensi dell'art. 12 d.lgs. 387/2003 e ha ritenuto corretta la proroga del termine finale al 15 febbraio 2027, poiché l'autorizzazione faceva decorrere entrambi i termini dalla notifica del titolo e la proroga del termine iniziale aveva necessariamente traslato anche quello finale. Sono state ritenute infondate anche le contestazioni sulla progettazione esecutiva, sulla disponibilità delle aree e sulle interferenze con le opere ANAS, alla luce della documentazione prodotta, del contratto di rete e del successivo parere favorevole di ANAS. È stato respinto anche il ricorso incidentale della società, perché il testo dell'Autorizzazione Unica stabiliva chiaramente la decorrenza del termine finale dalla notifica del titolo. Il ricorso n. 1291/2025 è stato respinto per la parte relativa ai provvedimenti comunali concernenti l'inefficacia della SCIA e della CILA e la contestazione delle particelle non comprese nell'Autorizzazione Unica. Il Comune era legittimato a verificare la conformità della SCIA sopravvenuta rispetto al titolo unico, senza incidere sull'autorizzazione regionale. L'inclusione nella SCIA della particella 5042, non compresa nel titolo unico e della cui disponibilità la società non aveva fornito prova, è stata qualificata come variante non autorizzata non emendabile mediante una semplice errata corrige. Analogamente, sono rimaste insuperate le contestazioni relative alla particella 63 e agli atti comunali non specificamente censurati. Sono stati invece accolti i secondi motivi aggiunti del ricorso n. 1291/2025, relativi alle ordinanze comunali di sospensione e demolizione dei lavori, con annullamento degli atti. È stato altresì accolto il ricorso n. 547/2026, con annullamento delle ordinanze del Genio Civile. Il TAR ha ritenuto che le denunce sismiche presentate dalla società avessero prodotto il silenzio-assenso e che il Genio Civile avesse rilasciato le attestazioni del decorso dei termini ai sensi dell'art. 94, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001. Le ordinanze regionali, fondate sull'asserita assenza del titolo sismico e sulle ordinanze comunali, non potevano quindi legittimamente sospendere i lavori. Le spese sono state integralmente compensate tra tutte le parti.

Norme richiamate

• art. 12-bis d.l. 68/2022, convertito dalla l. 108/2022

  qualsiasi procedura amministrativa che riguardi interventi finanziati in tutto o in parte con le risorse previste dal PNRR

  Il rito speciale PNRR si applica alla controversia, ma la norma non esclude in modo espresso il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica né rende automaticamente inammissibile il giudizio giurisdizionale derivante dalla sua trasposizione.

• art. 119, comma 2, c.p.a.

  È richiamato dall'art. 12-bis d.l. 68/2022 nell'ambito della disciplina accelerata applicabile ai giudizi PNRR.

• art. 120, comma 9, c.p.a.

  È richiamato dall'art. 12-bis d.l. 68/2022; il mancato richiamo dell'intero rito appalti esclude un'estensione automatica delle regole non espressamente richiamate.

• art. 10 d.P.R. 1199/1971

  Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, ritenuto astrattamente esperibile anche in controversie soggette al rito PNRR in assenza di una previsione normativa di esclusività del rimedio giurisdizionale.

• art. 12 d.lgs. 387/2003

  L'Autorizzazione Unica rilasciata ai sensi di tale disposizione costituisce titolo per costruire ed esercire l'impianto in conformità al progetto approvato e assorbe i provvedimenti di competenza delle amministrazioni coinvolte.

• art. 11, comma 5, l.r. Campania 37/2018

  L'autorizzazione unica prevede un termine per l'avvio e la conclusione dei lavori, rispettivamente non superiori ad un anno dalla data dell'autorizzazione e a tre anni dall'avvio dei lavori, congruenti con i termini di efficacia degli atti amministrativi che l'autorizzazione recepisce. Decorsi detti termini, salvo proroga motivata, l'Autorizzazione unica perde efficacia. La proroga può essere concessa solo per causa di forza maggiore

  La disciplina regionale stabilisce termini massimi, mentre nel caso concreto i termini specificamente previsti dall'Autorizzazione Unica si erano consolidati e le proroghe non tempestivamente impugnate avevano prodotto i propri effetti.

• art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Per gli interventi realizzati in forza di un titolo abilitativo rilasciato ai sensi dell'articolo 12 del decreto legislativo 29 dicembre 2003, n. 387, il termine per l'inizio dei lavori è fissato in tre anni dal rilascio del titolo

  Il termine triennale per l'inizio dei lavori opera anche per l'Autorizzazione Unica rilasciata prima della novella, consentendo alla società di avvalersene nel caso concreto.

• art. 94, comma 2-bis, d.P.R. 380/2001

  Il decorso del termine procedimentale senza rilievi specifici ha consentito il perfezionamento dell'autorizzazione sismica per silenzio-assenso, attestato dal Genio Civile.

• art. 97 d.P.R. 380/2001

  Il potere di sospensione dei lavori per violazioni della disciplina sismica presuppone l'assenza del necessario titolo; non può essere esercitato sulla base di tale presupposto quando l'autorizzazione sismica si è perfezionata per silenzio-assenso.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  I poteri comunali di vigilanza edilizia devono essere esercitati per la tutela del corretto sviluppo del territorio e non possono trasformarsi in un controllo sostitutivo o eliminatorio sull'Autorizzazione Unica regionale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha fondato l'ordine di oscuramento delle generalità della società interessata.

Massime di principio

• Quando una sentenza impone all'amministrazione di riesaminare una vicenda senza predeterminare puntualmente e integralmente il contenuto della decisione, il provvedimento adottato in riedizione del potere non è nullo per violazione o elusione del giudicato; esso è soggetto all'ordinario regime di impugnazione per eventuali vizi di legittimità.
• In presenza di un'Autorizzazione Unica regionale rilasciata all'esito di una conferenza di servizi, il Comune conserva i propri poteri di vigilanza edilizia e territoriale, ma non può esercitare poteri di secondo grado sull'autorizzazione regionale né paralizzarne direttamente gli effetti; eventuali vizi del titolo devono essere segnalati all'autorità titolare del potere autorizzatorio, nel rispetto del contrarius actus.
• La contestazione della conformità di una SCIA sopravvenuta rispetto al progetto approvato con Autorizzazione Unica rientra nei poteri comunali di vigilanza, purché riguardi il titolo edilizio successivo e non si traduca in un controllo sostitutivo sulla validità dell'Autorizzazione Unica.
• Quando l'Autorizzazione Unica stabilisce che i termini di inizio e fine lavori decorrono dalla notifica del titolo, tale previsione, se non tempestivamente impugnata, si consolida; la proroga del termine iniziale comporta, ove il titolo abbia previsto una decorrenza comune, il conseguente differimento del termine finale.
• Per gli interventi realizzati in forza di un titolo rilasciato ai sensi dell'art. 12 d.lgs. 387/2003, il termine triennale per l'inizio dei lavori previsto dall'art. 15, comma 2, d.P.R. 380/2001 è applicabile anche ai titoli anteriori alla novella, secondo l'interpretazione accolta dal giudice.
• Quando le denunce sismiche sono seguite dal decorso del termine previsto dalla legge senza rilievi specifici e il Genio Civile rilascia l'attestazione relativa, l'autorizzazione sismica si perfeziona per silenzio-assenso e non possono essere sospesi i lavori per la sua asserita mancanza.

Come è indicizzato