Sentenza n. 226/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva presentato una domanda di ampliamento di un complesso industriale, unitamente a istanze ambientali relative agli scarichi, alle emissioni in atmosfera e all’impatto acustico. Il procedimento si era concluso favorevolmente con il rilascio dell’aggiornamento dell’autorizzazione unica ambientale, ma la società aveva dedotto un illegittimo ritardo, imputandolo in particolare alla richiesta di documentazione relativa ai Vigili del Fuoco, alla sottoposizione del progetto alla valutazione di incidenza ambientale e alla richiesta di chiarimenti sul contributo di costruzione. Aveva chiesto il risarcimento di un esborso quantificato in euro 379.288,00, oltre al pregiudizio morale. Il TAR aveva respinto il ricorso. In appello, la società ha contestato la motivazione della sentenza e riproposto la domanda risarcitoria. L’Unione ha chiesto il rigetto, riproponendo le eccezioni processuali non esaminate, e ha proposto appello incidentale contro l’affermazione del TAR secondo cui l’amministrazione avrebbe adottato l’atto favorevole oltre il termine previsto dall’art. 2 l. 241/1990.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’appello principale, esaminando direttamente la domanda risarcitoria originaria, e ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse l’appello incidentale dell’Unione. Il Collegio ha ritenuto che il procedimento fosse particolarmente complesso, perché riguardava contestualmente profili edilizi, ambientali, emissioni, scarichi e impatto acustico. In tale contesto, ha applicato il criterio secondo cui la colpa dell’amministrazione rilevante ai fini risarcitori sussiste soltanto in presenza di dolo o colpa grave: l’aumento della complessità dell’attività amministrativa riduce infatti la rimproverabilità della condotta e innalza la soglia della colpa necessaria per fondare la responsabilità. Non è stato ravvisato alcun dolo o colpa grave. La conferenza di servizi era stata convocata a breve distanza dalla domanda, sicché il parere dei Vigili del Fuoco non aveva determinato un ritardo apprezzabile. La sottoposizione del progetto alla valutazione di incidenza non era illogica né immotivata, poiché la Commissione VINCA aveva evidenziato l’impossibilità di escludere incidenze significative su habitat e specie tutelati; il principio di non aggravamento ha natura tendenziale e può cedere quando siano in gioco valori pubblici primari, tra cui l’ambiente. La richiesta di chiarimenti sul contributo di costruzione integrava al più una colpa lieve, peraltro tempestivamente emendata dall’amministrazione, e non era quindi sufficiente a fondare la responsabilità risarcitoria. Le eccezioni in rito riproposte dall’Unione sono state assorbite dal rigetto nel merito. Le spese del giudizio d’appello sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 2043 c.c.

  quella che di norma sarebbe considerata culpa lata assume, in questo ambito, il rilievo di culpa levis ex art. 2043 c.c.

  Nei procedimenti amministrativi particolarmente complessi, la soglia della colpa rilevante ai fini della responsabilità risarcitoria è innalzata: la responsabilità sussiste soltanto in presenza di dolo o colpa grave.

• art. 2236 c.c.

  l’elemento soggettivo della colpa è integrato solo in caso di dolo o di colpa grave

  Il parametro della responsabilità attenuata previsto per le prestazioni di particolare difficoltà può trovare applicazione anche nell’illecito extracontrattuale della pubblica amministrazione, in relazione a procedimenti amministrativi complessi.

• art. 2 l. 241/1990

  La questione del rispetto del termine di conclusione del procedimento è stata oggetto dell’appello incidentale; il CGARS non ha definito tale questione nel merito, poiché ha dichiarato improcedibile l’appello incidentale per sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Consente alla parte appellata di riproporre in appello le eccezioni non esaminate dal giudice di primo grado; nel caso concreto, le eccezioni sono state assorbite dal rigetto dell’appello principale.

• art. 104 c.p.a.

  L’appello devolve al giudice di secondo grado il thema decidendum del giudizio di primo grado, entro i limiti propri del giudizio di appello; il Collegio ha utilizzato tale regola per esaminare direttamente la domanda risarcitoria originaria.

Massime di principio

• Nei procedimenti amministrativi caratterizzati da particolare complessità tecnica e dalla necessità di acquisire valutazioni plurime, la responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione per ritardo o illegittimo esercizio dell’attività amministrativa richiede la prova del dolo o della colpa grave; la mera colpa lieve non è sufficiente.
• La complessità del procedimento incide sulla valutazione dell’elemento soggettivo della responsabilità secondo un rapporto di proporzionalità inversa: quanto più è difficile l’attività amministrativa, tanto più elevato è il grado di negligenza o imperizia necessario per integrare la colpa risarcibile.
• Il principio di non aggravamento del procedimento amministrativo ha natura tendenziale e non impedisce all’amministrazione di disporre ulteriori approfondimenti istruttori quando siano ragionevolmente necessari per tutelare valori pubblici primari, in particolare l’ambiente e gli habitat o le specie protetti.
• La sottoposizione di un progetto alla valutazione di incidenza ambientale non integra, di per sé, un comportamento colposo dell’amministrazione quando il provvedimento sia sorretto dall’impossibilità di escludere incidenze significative su habitat e specie tutelati e risulti adeguatamente motivato.
• La tempestiva correzione da parte dell’amministrazione di una richiesta istruttoria erronea o di un errore relativo a un onere procedimentale può escludere la colpa grave e, quindi, la responsabilità risarcitoria, se la condotta residua è qualificabile come mera colpa lieve.

Come è indicizzato