Corte di giustizia, Sentenza C-84/22

Accesso all’informazione ambientale, verbali del governo e autorità di cosa giudicata

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della High Court irlandese in materia di accesso del pubblico all’informazione ambientale ai sensi della direttiva 2003/4/CE. La controversia opponeva Right to Know CLG al Primo ministro irlandese in relazione a una richiesta di accesso a documenti concernenti discussioni del Consiglio dei ministri sulle emissioni di gas a effetto serra dell’Irlanda.

Fatti e procedimento principale

La richiesta di accesso, presentata l’8 marzo 2016, era stata inizialmente respinta e tale rigetto era stato impugnato dinanzi alla High Court. Con sentenza del 1° giugno 2018, il giudice nazionale aveva qualificato i verbali richiesti come "comunicazioni interne" ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), della direttiva 2003/4 e aveva annullato il rigetto per difetto di ponderazione dell’interesse pubblico, rinviando la questione al Primo ministro.

Successivamente, una nuova decisione del 16 agosto 2018 aveva accolto solo parzialmente la richiesta. Nel nuovo giudizio, Right to Know sosteneva che i documenti dovessero invece ricadere nell’eccezione delle "deliberazioni interne delle autorità pubbliche" di cui all’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), con la conseguenza che, trattandosi di informazioni sulle emissioni nell’ambiente, l’accesso non avrebbe potuto essere rifiutato. Il giudice del rinvio dubitava inoltre della portata dell’autorità di cosa giudicata della prima sentenza, specie alla luce della dottrina dell’"issue estoppel".

Normativa rilevante

La Corte richiama la Convenzione di Aarhus e la direttiva 2003/4/CE, in particolare:

• l’articolo 1, che fissa l’obiettivo di garantire il diritto di accesso all’informazione ambientale detenuta dalle autorità pubbliche;
• l’articolo 2, che definisce "autorità pubblica", "informazione detenuta da un’autorità pubblica" e "richiedente";
• l’articolo 4, che disciplina le eccezioni al diritto di accesso, in particolare quelle per le "comunicazioni interne" e per la tutela della riservatezza delle "deliberazioni interne";
• l’articolo 6, relativo all’accesso alla giustizia;
• il considerando 16, che impone un’interpretazione restrittiva delle eccezioni e la ponderazione degli interessi in gioco.

Prima questione: distinzione tra "comunicazioni interne" e "deliberazioni interne"

La Corte ribadisce che il diritto di accesso alle informazioni ambientali è la regola e che le eccezioni vanno interpretate restrittivamente. Per "comunicazioni interne" intende le informazioni che circolano all’interno di un’autorità pubblica e che, al momento della domanda, non hanno lasciato la sfera interna dell’autorità e non erano state né avrebbero dovuto essere rese pubbliche prima della ricezione.

Per "deliberazioni interne delle autorità pubbliche", invece, la Corte precisa che la nozione riguarda solo le informazioni scambiate nelle fasi finali del processo decisionale, purché il diritto nazionale qualifichi tali fasi come deliberazioni e ne preveda la riservatezza. In tal caso, la tutela prevista dall’articolo 4, paragrafo 2, lettera a), opera come lex specialis rispetto all’articolo 4, paragrafo 1, lettera e), sicché le due eccezioni non possono applicarsi cumulativamente.

La Corte osserva inoltre che, se le informazioni riguardano emissioni nell’ambiente, l’eccezione delle deliberazioni interne non può giustificare il rifiuto dell’accesso, salvo che le informazioni ambientali possano essere separate dal resto del materiale riservato; se invece le informazioni non concernono emissioni, resta necessaria la ponderazione tra interesse alla divulgazione e interesse alla riservatezza. In ogni caso, deve essere valutata la possibilità di divulgazione parziale ai sensi dell’articolo 4, paragrafo 4.

Seconda, terza e quarta questione: autorità di cosa giudicata ed effettività

La Corte ricorda che l’autorità di cosa giudicata è un principio fondamentale sia nel diritto dell’Unione sia negli ordinamenti nazionali, funzionale alla stabilità dei rapporti giuridici e alla buona amministrazione della giustizia. In assenza di disciplina UE specifica, le modalità applicative restano di competenza degli Stati membri, nel rispetto dei principi di equivalenza ed effettività.

Nel caso di specie, la Corte rileva che la Right to Know aveva potuto far valere nella prima causa la violazione della direttiva 2003/4 e che il giudice nazionale aveva esaminato e respinto l’argomento relativo all’eccezione delle "deliberazioni interne". Se, secondo il diritto irlandese, quella statuizione è divenuta definitiva e coperta da cosa giudicata, il diritto dell’Unione non impone di rimetterla in discussione solo perché il giudice nazionale non ha rinviato pregiudizialmente alla Corte. La mancata proposizione del rinvio ex articolo 267 TFUE o il mancato rinvio da parte del giudice non incidono, di per sé, sulla validità della preclusione processuale.

La Corte aggiunge però che, se l’ordinamento nazionale consente in determinate condizioni di riesaminare una questione già decisa, tale facoltà deve essere esercitata per ripristinare la conformità al diritto dell’Unione quando ciò sia necessario e quando le condizioni interne siano soddisfatte. Spetta dunque al giudice nazionale verificare se la parte avesse realmente la possibilità di impugnare la statuizione sfavorevole e se, in concreto, il diritto interno gli consenta di derogare alla preclusione.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• l’articolo 4 della direttiva 2003/4 deve essere interpretato nel senso che le "comunicazioni interne" e le "deliberazioni interne" rispondono a presupposti distinti, e che l’eccezione relativa alle deliberazioni interne, più specifica, prevale su quella generale delle comunicazioni interne;
• l’articolo 6 della direttiva 2003/4, letto alla luce dei principi di equivalenza ed effettività, non osta in linea di principio a una normativa nazionale che precluda la riproposizione di un motivo già respinto con sentenza definitiva in una successiva controversia sulla medesima richiesta di accesso, ma il giudice nazionale deve poter consentire la riproposizione del motivo se il diritto interno lo permette, per assicurare la conformità della situazione al diritto dell’Unione.

Implicazioni pratiche

Per gli operatori, la sentenza è rilevante perché chiarisce che i verbali del governo non sono automaticamente protetti da una sola eccezione: occorre verificare sia la natura interna della comunicazione sia l’eventuale collocazione nelle fasi finali del processo decisionale riservato. Inoltre, conferma che la cosa giudicata processuale può limitare il riesame in una seconda controversia sulla stessa istanza di accesso, ma non in modo assoluto se il diritto nazionale consente al giudice di correggere la situazione alla luce del diritto dell’Unione.