Sentenza n. 785/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune di Lucca, che gestiva il servizio idrico integrato tramite GEAL S.p.A. in forza di una concessione in scadenza al 31 dicembre 2025, ha impugnato il diniego dell'Autorità idrica toscana relativo all'istanza di salvaguardia presentata ai sensi dell'art. 147, comma 2-bis, lett. b), del d.lgs. n. 152/2006. Il primo motivo censurava la valutazione dell'Autorità circa l'insussistenza dei tre requisiti richiesti dalla norma: approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi, aree protette o siti paesaggistici; utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico. Il Comune sosteneva, in particolare, che anche acque sottoposte a semplice clorazione potessero essere considerate provenienti da fonti pregiate; contestava la valutazione della vulnerabilità della falda e l'utilizzo dei parametri del d.lgs. n. 18/2023; deduceva che dovessero essere considerati anche i pozzi ai fini del secondo requisito e che non fossero previsti limiti quantitativi minimi; lamentava disparità di trattamento rispetto ad altri comuni, tra cui Zeri; contestava infine i dati sulle perdite della rete e sulla copertura fognaria. Con il secondo motivo sosteneva che l'Autorità avesse fondato il diniego su valutazioni estranee ai requisiti legali, in particolare sui rapporti con il gestore unico Gaia S.p.A. Con il terzo motivo lamentava l'omessa considerazione della situazione economico-finanziaria di Gaia e della gestione ritenuta meritoria di GEAL. In corso di causa il Comune chiedeva anche una consulenza tecnica o verificazione sui requisiti previsti dalla legge.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che l'art. 147, comma 2-bis, lett. b), del d.lgs. n. 152/2006 introduca una deroga eccezionale alla regola generale della gestione unitaria e accentrata del servizio idrico, da interpretare rigorosamente e restrittivamente. I tre requisiti richiesti dalla disposizione devono sussistere cumulativamente. Il diniego, fondato sulla pluralità dei requisiti ritenuti mancanti, è pertanto un atto a motivazione plurima: è sufficiente la legittimità di uno solo dei motivi per sorreggerlo. Quanto al primo requisito, il giudice ha ritenuto legittimo il criterio dell'Autorità, secondo cui sono qualitativamente pregiate le sole fonti che presentano sin dall'origine caratteristiche chimiche e organolettiche non ordinarie e condizioni di protezione tali da risultare naturalmente conformi ai parametri normativi, non anche le acque che divengono utilizzabili mediante trattamenti, seppure modesti, di potabilizzazione. È stato ritenuto legittimo il riferimento al d.lgs. n. 18/2023, vigente al momento dell'adozione del provvedimento, in applicazione del principio tempus regit actum. Poiché soltanto il 5,65% della risorsa proveniva da fonti considerate pregiate, mentre il 94,35% era prelevato da una falda freatica vulnerabile e soggetta a pressioni antropiche, il requisito è stato ritenuto insussistente. Quanto al secondo requisito, il TAR ha affermato che la norma fa riferimento testuale alle sorgenti e non ai pozzi; ha inoltre ritenuto rilevante che le sorgenti localizzate in aree vincolate contribuissero soltanto per lo 0,25% al volume complessivo della risorsa. Il vincolo paesaggistico rilevante deve essere funzionalmente collegato alla tutela della naturalità o della specifica protezione della sorgente, non a valori meramente estetici, panoramici o monumentali. La dedotta disparità di trattamento non è stata provata, mancando la dimostrazione della perfetta identità delle situazioni comparate; inoltre la posizione del Comune di Zeri poteva ricadere nella distinta ipotesi prevista per i comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti. Quanto al terzo requisito, il giudice ha considerato rilevanti le carenze della copertura fognaria nelle zone prossime alle captazioni e le perdite superiori al 30% della rete di distribuzione, distinguendole dalle perdite della rete di adduzione. È stata valorizzata anche la penale irrogata da ARERA a GEAL per il macro-indicatore relativo alle perdite idriche. I confronti con la media nazionale o con decisioni assunte da enti d'ambito diversi sono stati ritenuti irrilevanti. La sola carenza del primo requisito era comunque sufficiente a giustificare il diniego; pertanto il giudice ha ritenuto superflua la consulenza o verificazione richiesta e non decisivi i rapporti tra il Comune e Gaia o la situazione economico-finanziaria del gestore unico. Il Comune è stato condannato alle spese, liquidate in euro 3.000 oltre accessori per ciascuna parte resistente.

Norme richiamate

• art. 147, comma 2-bis, lett. b), d.lgs. n. 152/2006

  «Sono fatte salve [...] le gestioni del servizio idrico in forma autonoma esistenti, nei comuni che presentano contestualmente le seguenti caratteristiche: approvvigionamento idrico da fonti qualitativamente pregiate; sorgenti ricadenti in parchi naturali o aree naturali protette ovvero in siti individuati come beni paesaggistici [...] utilizzo efficiente della risorsa e tutela del corpo idrico»

  La disposizione costituisce una deroga eccezionale alla regola della gestione unitaria e accentrata e deve essere interpretata restrittivamente. I tre requisiti devono sussistere cumulativamente; la valutazione deve riguardare fonti e sorgenti secondo il significato testuale e la finalità di efficienza e tutela del servizio.

• art. 147, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Esprime il modello organizzativo fondato sugli ambiti territoriali ottimali e sulla gestione unitaria e accentrata del servizio idrico integrato.

• art. 149-bis, comma 1, d.lgs. n. 152/2006

  Conferma il principio generale dell'unicità della gestione del servizio idrico integrato.

• art. 147, comma 2, d.lgs. n. 152/2006

  Richiama, nell'organizzazione del servizio, il principio dell'unicità della gestione e l'adeguatezza delle dimensioni gestionali.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La procedura di riesame è stata preceduta dalla comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza; il giudizio non ha rilevato specifici vizi invalidanti della partecipazione procedimentale.

• art. 2, comma 7, l. n. 241/1990

  È stato richiamato per la richiesta di integrazione di dati e informazioni con interruzione dei termini procedimentali.

• d.lgs. n. 18/2023

  È stato legittimamente utilizzato dall'Autorità quale parametro vigente alla data di adozione del diniego per valutare la qualità delle acque destinate al consumo umano, in applicazione del principio tempus regit actum.

• d.lgs. n. 42/2004

  Il riferimento ai beni paesaggistici rileva, ai fini della salvaguardia, soltanto quando il vincolo sia funzionalmente collegato alla tutela della naturalità o alla protezione specifica della sorgente.

• d.P.C.M. 4 marzo 1996, allegato 1, punto 5.5

  Le perdite tecnicamente accettabili nelle reti di adduzione e distribuzione non sono superiori al 20%.

  La disposizione richiede di distinguere tra perdite della rete di adduzione e perdite della rete di distribuzione; ai fini dell'efficiente utilizzo della risorsa rileva specificamente il livello delle perdite della rete di distribuzione.

• art. 148, comma 5, d.lgs. n. 152/2006

  È richiamato per distinguere la diversa ipotesi di salvaguardia prevista per i comuni montani con popolazione inferiore a 1.000 abitanti.

Massime di principio

• La salvaguardia delle gestioni autonome del servizio idrico prevista dall'art. 147, comma 2-bis, lett. b), del d.lgs. n. 152/2006 è una deroga eccezionale alla regola della gestione unitaria nell'ambito territoriale ottimale e deve essere interpretata e applicata in senso rigoroso e restrittivo.
• I requisiti dell'approvvigionamento da fonti qualitativamente pregiate, della localizzazione delle sorgenti in aree protette o siti paesaggistici e dell'utilizzo efficiente della risorsa con tutela del corpo idrico devono sussistere contestualmente; la mancanza anche di uno solo impedisce il riconoscimento della salvaguardia.
• La nozione di fonte qualitativamente pregiata richiede che l'acqua presenti sin dall'origine caratteristiche chimiche e organolettiche non ordinarie, unite a condizioni di protezione dell'acquifero tali da renderla naturalmente conforme ai parametri di potabilità; non è sufficiente che l'acqua divenga potabile mediante trattamenti, anche modesti, di potabilizzazione.
• Il requisito della localizzazione in aree protette o siti paesaggistici riguarda testualmente le sorgenti di approvvigionamento e non i pozzi; inoltre, il vincolo paesaggistico deve essere funzionalmente correlato alla tutela della naturalità o alla protezione specifica della sorgente, non a meri valori estetici, panoramici o monumentali.
• Quando il diniego della salvaguardia è fondato sull'insussistenza cumulativa di più requisiti, esso è un atto a motivazione plurima: la legittimità anche di uno solo dei motivi è sufficiente a sorreggere il provvedimento e rende non decisiva l'eventuale illegittimità degli altri.
• Il vizio di disparità di trattamento richiede la prova rigorosa della perfetta identità delle situazioni poste a confronto; non è sufficiente richiamare il diverso trattamento riservato a comuni appartenenti ad altri contesti organizzativi o normativi.

Come è indicizzato