Sentenza n. 5519/2026 - Napoli, Sezione 7

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno agito contro il silenzio del Comune sull’istanza, protocollata il 18 dicembre 2025, per ottenere l’autorizzazione agli scavi su suolo pubblico necessari all’installazione di tre dissuasori di sosta, prevista dal permesso di costruire rilasciato il 10 ottobre 2025. Hanno dedotto la violazione dell’art. 97 Cost. e dell’art. 2 l. 241/1990, sostenendo che il Comune, nonostante il decorso del termine di trenta giorni e una diffida del 22 aprile 2026, non avesse concluso il procedimento con un provvedimento espresso. Con motivi aggiunti hanno impugnato l’annullamento d’ufficio del permesso, deducendo il superamento del termine massimo di sei mesi, l’assenza dei presupposti dell’autotutela e dell’interesse pubblico, l’omessa considerazione degli interessi privati, il difetto di motivazione e la violazione delle garanzie partecipative, non essendo state considerate le controdeduzioni presentate il 12 giugno 2026. Il Comune ha eccepito l’improcedibilità dell’azione avverso il silenzio per la sopravvenuta conclusione del procedimento e ha sostenuto che il titolo fosse stato ottenuto rappresentando in modo non veritiero la proprietà dell’area interessata.

La decisione

Il TAR ha accolto i motivi aggiunti per la violazione del termine massimo di sei mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 e, assorbita tale censura, ha annullato il provvedimento comunale del 26 giugno 2026. Il termine decorreva dal rilascio del permesso il 10 ottobre 2025 ed era già decorso quando fu adottato l’annullamento. Non ricorreva l’eccezione prevista per i provvedimenti conseguiti tramite false rappresentazioni: il provvedimento impugnato non contestava dichiarazioni mendaci e gli atti e la relazione tecnica indicavano che i dissuasori sarebbero stati collocati su area pubblica; il Comune stesso aveva richiamato tale collocazione e determinato il relativo canone. Il ricorso avverso il silenzio è stato accolto: il Comune aveva l’obbligo di concludere il procedimento e di rispondere espressamente all’istanza, essendo inutilmente decorso il termine legale. È stata invece respinta la richiesta di ordinare il rilascio dell’autorizzazione: il permesso di costruire attesta la conformità edilizia e urbanistica, ma non sostituisce l’autorizzazione allo scavo su suolo pubblico, che comporta valutazioni tecnico-discrezionali e istruttoria sulla tutela della strada e dei sottoservizi e sulla sicurezza della circolazione. Il Comune deve pronunciarsi entro quindici giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza; in caso di inottemperanza è nominato commissario ad acta il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega, per provvedere nell’ulteriore termine di quindici giorni. Il compenso commissariale è fissato in € 1.000,00 a carico del Comune. Spese di lite liquidate in € 1.500,00 oltre accessori, a carico del Comune. Disposta la trasmissione della sentenza alla Procura regionale della Corte dei Conti dopo il passaggio in giudicato.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il legislatore, con il predetto art. 21 nonies della L. n. 241/1990, ha regolato il potere di annullamento d’ufficio prevedendo, da un lato, il presupposto dell’illegittimità dell’atto oggetto della decisione di autotutela (con riferimento al quale, nel gravato provvedimento comunale di annullamento d’ufficio, si legge: “Da ulteriori verifiche successive, comuni alle istanze dei Sigg. Piccirillo per la manomissione di suolo pubblico, si è verificato che l’area oggetto di intervento non è di proprietà dei titolari del Permesso di costruire n. 14/2025. Ai sensi dell’art. 11 comma 1 del DPR 380/01 il Permesso di costruire è rilasciato al Proprietario o a chi abbia titolo per richiederlo. … determina di annullare in autotutela il PDC n. 14/2025 … in quanto privo dei presupposti di legittimità perché rilasciato in porzioni di suolo pubblico non di titolarità dei richiedenti”); e, dall’altro lato, la sussistenza delle tre seguenti condizioni: a) esercizio del potere entro un termine ragionevole, comunque non superiore a sei mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici (salva la previsione di cui al comma 2 bis, secondo cui l’annullamento può essere disposto anche dopo la scadenza del termine di sei mesi di cui al comma 1 in caso di “provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato”); b) sussistenza di ragioni di interesse pubblico; e c) considerazione degli interessi dei destinatari del provvedimento e degli eventuali controinteressati

  L’annullamento d’ufficio di un provvedimento autorizzativo è assoggettato, oltre che al presupposto dell’illegittimità, al termine ragionevole non superiore a sei mesi, alla sussistenza dell’interesse pubblico e alla considerazione degli interessi dei destinatari e dei controinteressati, salvo l’eccezionale caso previsto dal comma 2-bis. Nel caso deciso, l’eccezione non era applicabile perché non risultava una falsa rappresentazione dei privati.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Osserva, infatti, il Tribunale che l’art. 2 della Legge n. 241/1990 (che, in particolare, al comma 1, recita: “Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso”) sancisce il principio fondamentale di certezza del tempo amministrativo, da un lato, imponendo alla P.A. di concludere il procedimento mediante l’adozione di un provvedimento espresso, dall’altro, prescrivendo alla stessa Amministrazione di fissare il termine entro il quale il procedimento si deve concludere, stabilendo, a tal fine, il termine legale suppletivo di 30 giorni decorrente dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda, se trattasi di procedimento ad istanza di parte.

  Quando il procedimento deve essere avviato su istanza di parte, l’amministrazione ha il dovere di concluderlo con un provvedimento espresso entro il termine applicabile; in mancanza di un termine specificamente stabilito, opera il termine suppletivo di trenta giorni.

• art. 31, comma 3, c.p.a.

  Osserva, infatti, il Collegio che, ai sensi dell’art. 31, comma 3, c.p.a. “Il giudice può pronunciare sulla fondatezza della pretesa dedotta in giudizio solo quando si tratta di attività vincolata o quando risulta che non residuano ulteriori margini di esercizio della discrezionalità e non sono necessari adempimenti istruttori che debbano essere compiuti dall'amministrazione”, e che, nella specie, l’autorizzazione all’esecuzione degli scavi su suolo pubblico per la installazione di dissuasori di sosta in sede stradale, resta un provvedimento discrezionale della P.A, soggetto ad appositi adempimenti istruttori, che involge plurime valutazioni attinenti alla salvaguardia del patrimonio stradale (e dei sottoservizi) e alla sicurezza della circolazione stradale

  Il giudice che decide sul silenzio può pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale della pretesa solo per attività vincolata, o quando non residuino discrezionalità né adempimenti istruttori amministrativi. Poiché l’autorizzazione allo scavo richiede valutazioni tecniche e istruttoria, il giudice può imporre una decisione espressa, ma non ordinare direttamente il rilascio.

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  Per le ragioni innanzi sinteticamente illustrate, il ricorso avverso il silenzio deve essere, quindi, accolto nei sensi e nei limiti sopra precisati, ordinandosi, per l’effetto, al Comune di Ercolano, ai sensi dell’art. 117, secondo comma, c.p.a., di pronunciarsi espressamente sulla istanza, acclarata al prot. dell’Ente con il n. 77151 del 18/12/2025, di autorizzazione all’esecuzione degli scavi su suolo pubblico, per la installazione di dissuasori di sosta in sede stradale come da P.D.C. n. 14/2025 del 10/10/2025, e comunicare la relativa determinazione ai ricorrenti entro il termine di quindici (15) giorni decorrenti dalla data di notificazione o comunicazione in via amministrativa della presente decisione.

  Accertato il silenzio-inadempimento, il giudice ordina all’amministrazione di provvedere espressamente sull’istanza entro il termine stabilito in sentenza; qui il termine è di quindici giorni dalla notificazione o comunicazione.

• art. 117, comma 3, c.p.a.

  In caso di inutile decorso del termine di cui sopra, si nomina sin d’ora, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, c.p.a., Commissario ad acta il Prefetto di Napoli, con facoltà di delega, il quale, nell’ulteriore termine di quindici giorni dalla comunicazione, a cura di parte ricorrente, della perdurante inottemperanza, provvederà - in sostituzione del Comune di Ercolano - con atto espresso a riscontrare l’istanza, acclarata al prot. dell’Ente con il n. 77151 del 18/12/2025, di autorizzazione all’esecuzione degli scavi su suolo pubblico, per la installazione di dissuasori di sosta in sede stradale come da P.D.C. n. 14/2025 del 10/10/2025.

  In caso di mancata esecuzione dell’ordine di provvedere entro il termine assegnato, il giudice può nominare un commissario ad acta che si sostituisca all’amministrazione inadempiente e adotti il provvedimento espresso.

Massime di principio

• L’annullamento d’ufficio di un provvedimento autorizzativo deve intervenire entro un termine ragionevole non superiore a sei mesi dalla sua adozione, salvo le eccezioni previste dalla legge. La deroga relativa alle false rappresentazioni non può essere invocata quando gli atti del procedimento descrivono correttamente i fatti rilevanti e l’amministrazione era a conoscenza della situazione poi posta a fondamento dell’annullamento.
• L’amministrazione deve concludere con un provvedimento espresso il procedimento avviato su istanza di parte entro il termine applicabile; il decorso del termine senza risposta integra silenzio-inadempimento quando sussiste un obbligo di provvedere.
• Nel giudizio avverso il silenzio, il giudice può ordinare direttamente il rilascio del provvedimento richiesto solo se l’attività è vincolata o non residuano margini di discrezionalità e non sono necessari ulteriori adempimenti istruttori. Se l’autorizzazione richiede valutazioni tecnico-discrezionali e istruttoria, può essere ordinata soltanto una pronuncia espressa dell’amministrazione.
• Il rilascio di un permesso di costruire, che attesta la conformità urbanistica ed edilizia dell’intervento, non sostituisce l’autorizzazione distinta necessaria per eseguire scavi su suolo pubblico, quando quest’ultima richiede valutazioni sulla salvaguardia della strada, dei sottoservizi e della sicurezza della circolazione.

Come è indicizzato