Sentenza n. 1323/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’impresa ha impugnato la sentenza del TAR Umbria sostenendo, in sintesi, che la recinzione preesistesse al suo utilizzo e fosse stata realizzata prima dell’imposizione del vincolo paesaggistico; che non interrompesse una strada vicinale di uso pubblico, asseritamente inesistente, poiché la traccia di strada bianca terminerebbe all’interno dell’area; che i cancelli fossero normalmente aperti e consentissero il passaggio; che l’opera fosse paesaggisticamente irrilevante e non fosse mai stata contestata dalle autorità; che non sussistesse una trasformazione permanente del territorio né la necessità di un permesso di costruire; che la recinzione rientrasse nell’attività libera e nella facoltà di recintare il fondo; infine, che sussistesse l’interesse all’annullamento della disciplina regionale, la quale fissava in 1,25 metri l’altezza massima delle recinzioni, mentre il PRG comunale avrebbe consentito un’altezza di 1,70 metri, più adeguata al contenimento degli equini. La recinzione, lunga circa 240 metri, alta circa 1,50 metri e delimitante un’area di circa 3.000 metri quadrati, era stata realizzata sine titulo in area agricola, in parte boscata e sottoposta a vincolo paesaggistico, ed era utilizzata dall’impresa per la profilassi, la cura e la cattura degli animali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. L’ordinanza comunale è stata qualificata come provvedimento plurimotivato, fondato autonomamente sull’interruzione di una strada vicinale di uso pubblico, sulla necessità del permesso di costruire e sulla necessità dell’autorizzazione paesaggistica. È stata ritenuta sufficiente la legittimità anche di una sola delle motivazioni autonome per sorreggere l’ordine di ripristino. Nel caso concreto, sono state ritenute certamente fondate e autonomamente idonee le motivazioni relative alla mancanza del permesso di costruire e dell’autorizzazione paesaggistica. La recinzione, per dimensioni, materiali e infissione dei pali nel terreno, non costituiva una mera delimitazione della proprietà, ma un manufatto idoneo a determinare una trasformazione permanente dell’assetto territoriale; pertanto non rientrava nell’attività edilizia libera né nella semplice facoltà di recintare il fondo e necessitava del permesso di costruire. Essendo ubicata in area vincolata, richiedeva inoltre la preventiva autorizzazione paesaggistica. L’impresa non ha dimostrato la data di realizzazione dell’opera e non poteva limitarsi ad affermarne la preesistenza al vincolo; l’onere probatorio gravava su di essa. La disponibilità materiale della recinzione, il suo utilizzo protratto nel tempo e gli interventi di manutenzione giustificavano sia la legittimazione passiva dell’impresa rispetto all’ordine di ripristino sia la sua individuazione quale responsabile dell’abuso, anche se non proprietaria del manufatto. Il Collegio ha altresì ritenuto rilevante l’interruzione della strada vicinale, poiché la chiusura dei cancelli poteva ostacolare la fruizione pubblica e l’intervento delle Forze dell’Ordine, della Protezione Civile e dei soccorritori in caso di incendi o calamità. Quanto all’impugnazione del regolamento regionale, la Regione non era stata evocata in giudizio e l’impresa non aveva comunque dimostrato alcuna illegittimità della previsione sull’altezza massima di 1,25 metri. Nessuna pronuncia sulle spese, poiché le controparti non si sono costituite.

Norme richiamate

• art. 841 c.c.

  La facoltà del proprietario di chiudere il fondo non comprende la realizzazione di una recinzione che, per caratteristiche e dimensioni, determini una trasformazione permanente del territorio e richieda un titolo edilizio.

• art. 142, comma 1, lett. c) e f), d.lgs. 42/2004

  La collocazione dell’opera in area sottoposta a vincolo paesaggistico rende necessaria la preventiva autorizzazione paesaggistica.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  In caso di intervento realizzato in area vincolata senza autorizzazione paesaggistica, è possibile l’ordine di ripristino, salva la sanatoria nei limiti previsti dalla disposizione.

• art. 89, comma 2, l.r. Umbria n. 1/2015

  La recinzione di rilevanti dimensioni e idonea a incidere stabilmente sull’assetto territoriale non rientra nell’attività edilizia libera.

• art. 21, comma 6-bis, regolamento regionale Umbria n. 2/2015, come modificato dal regolamento n. 5/2023

  La previsione dell’altezza massima di 1,25 metri per le recinzioni non è stata dimostrata illegittima dall’appellante.

Massime di principio

• Quando un provvedimento amministrativo è fondato su motivazioni plurime, autonome e ciascuna sufficiente a sorreggerlo, la legittimità di una sola di esse impedisce l’annullamento dell’atto, anche se le altre motivazioni risultino eventualmente illegittime.
• Una recinzione non è qualificabile come mera delimitazione della proprietà o come attività edilizia libera quando, per lunghezza, altezza, materiali e modalità di realizzazione, determina una trasformazione permanente dell’assetto territoriale; in tal caso è necessario il permesso di costruire.
• La realizzazione di una recinzione in area sottoposta a vincolo paesaggistico richiede la preventiva autorizzazione paesaggistica, anche quando l’opera sia destinata a esigenze agricole o di allevamento, se incide sull’assetto del territorio.
• Chi invoca la preesistenza di un manufatto rispetto all’imposizione di un vincolo paesaggistico ha l’onere di dimostrarne con elementi concreti la data di realizzazione; la mera allegazione della preesistenza non è sufficiente.
• L’ordine di ripristino può essere rivolto anche a chi, pur non essendo proprietario del manufatto, ne abbia la disponibilità materiale, lo utilizzi da tempo e vi abbia eseguito interventi di manutenzione, così da risultare in concreto collegato all’abuso.
• L’interruzione o la limitazione dell’uso di una strada vicinale destinata alla fruizione pubblica può giustificare l’intervento ripristinatorio dell’amministrazione, anche in ragione della necessità di garantire l’accesso ai mezzi di soccorso e di protezione civile.

Come è indicizzato