Sentenza n. 688/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

L’appellante ha impugnato due sentenze del TAR Catania che avevano respinto i ricorsi contro l’ordine comunale di ripristino e il diniego della Soprintendenza di autorizzazione paesaggistica postuma. Le opere, realizzate senza titoli in area sottoposta a vincolo paesaggistico e sismico, comprendevano un corpo di fabbrica di 4,36 x 4,36 metri, alto 2,78 metri e posto a 0,99 metri dal confine; modifiche delle altezze del sottotetto; tramezzature per ricavare tre vani; una finestra; impianti elettrici e idrici con gruppo doccia; una passerella lignea. Nel primo appello ha dedotto che, non essendosi costituito il Comune né avendo depositato documenti e ottemperato all’ordine istruttorio, i fatti allegati avrebbero dovuto considerarsi provati; ha sostenuto che il corpo di fabbrica fosse un locale tecnico, non soggetto ad autorizzazioni paesaggistica e sismica, che la distanza dal confine fosse diversa e irrilevante, e che le altre opere fossero giustificate dalla collocazione di serbatoi e non dimostrassero una destinazione abitativa. Ha denunciato inoltre violazione delle norme edilizie, paesaggistiche e sismiche e difetto di motivazione. Nel secondo appello ha contestato che il corpo di fabbrica costituisse nuova volumetria non sanabile paesaggisticamente; ha invocato la formazione del silenzio-assenso ai sensi della legislazione siciliana; ha censurato la mancata considerazione delle osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto; e ha riproposto il motivo assorbito relativo alla motivazione del parere e alla valutazione degli altri interventi, compresi i pannelli solari indicati negli elaborati. Ha anche contestato le statuizioni sulle spese. La Soprintendenza ha eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva nel primo appello e chiesto l’estromissione, oltre a domandare la riunione dei giudizi.

La decisione

I due appelli sono stati riuniti per connessione oggettiva e soggettiva e respinti entrambi. Quanto all’eccezione della Soprintendenza, il CGARS ha chiarito che una pubblica amministrazione non può essere controinteressata in senso tecnico, figura riservata al titolare di un interesse privato qualificato e speculare a quello del ricorrente. Tuttavia, per la condotta processuale non univoca della Soprintendenza, il Collegio ha riqualificato la sua partecipazione come intervento ai sensi dell’art. 28, comma 2, c.p.a., senza disporne l’estromissione. Il primo motivo del primo appello è stato respinto: la non contestazione dell’art. 64, comma 2, c.p.a. opera rispetto ai fatti non specificamente contestati dalle parti costituite, mentre il Comune era rimasto non costituito; inoltre, il principio non è prova legale, non impedisce al giudice di valutare diversamente le risultanze acquisite e non riguarda qualificazioni giuridiche o valutative. Sono stati respinti anche i motivi relativi all’ordine di ripristino: non era provata la natura di locale tecnico del corpo di fabbrica, e tale qualificazione non avrebbe comunque escluso la necessità dell’autorizzazione paesaggistica né di quella sismica, correlate alla consistenza oggettiva dell’intervento. Le ulteriori opere, considerate nel loro insieme, erano idonee a comprovare la destinazione abitativa; inoltre, il provvedimento era plurimotivato, fondandosi autonomamente sulla mancanza dei titoli edilizio, paesaggistico e sismico. Il primo motivo del secondo appello è stato respinto perché il corpo di fabbrica comportava nuova volumetria e superfici utili e non rientrava nei casi tassativi di compatibilità paesaggistica postuma previsti dall’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004; la distinzione tra volume tecnico e altri volumi non consente di sottrarre l’opera alla regola. Respinto anche il motivo sul silenzio-assenso: l’art. 20, comma 4, l. 241/1990 esclude il silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio paesaggistico e, per effetto del rinvio dinamico regionale, ha determinato l’abrogazione implicita della disposizione siciliana invocata; inoltre, quest’ultima non riguarda le istanze di autorizzazione paesaggistica in sanatoria. Il motivo sulle osservazioni procedimentali è stato respinto: esse erano state richiamate e ritenute non condivisibili e, trattandosi di provvedimento vincolato, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. È stato respinto anche il motivo riproposto: il riferimento ai volumi tecnici preesistenti era comprensibile, la Soprintendenza non doveva valutarne l’eventuale insufficienza e l’errore relativo agli elaborati sui pannelli solari era pertinente alla documentazione esaminata. Confermate le condanne alle spese di primo grado. Per il grado d’appello, l’appellante è stato condannato a rifondere alla Regione Siciliana € 3.000, oltre accessori di legge se dovuti; le altre spese sono state compensate, anche per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  In via preliminare, i due appelli in trattazione, soggettivamente e oggettivamente connessi, e anche tenuto conto delle conformi richieste delle parti costituite, vanno riuniti ai sensi dell’art. 70 Cod. proc. amm..

  Gli appelli connessi per oggetto e soggetti possono essere riuniti; nel caso concreto la riunione è stata disposta anche in considerazione della concorde richiesta delle parti costituite.

• art. 28, comma 2, c.p.a.

  Si tratta di un assetto difensivo che, in quanto non univocamente direzionato, e pertanto ondivago, è tale da consentire al Collegio di far ricorso al suo potere officioso, e di riqualificare in questa sede la costituzione della Soprintendenza e le difese per l’effetto svolte in termini di intervento ex art. 28, comma 2, Cod. proc. amm., escludendone l’estromissione.

  Il giudice può qualificare d’ufficio la partecipazione processuale secondo il suo contenuto sostanziale; la condotta difensiva non univoca della Soprintendenza ha consentito di considerarla interveniente, anziché disporne l’estromissione.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  Laddove, invece, il soggetto titolare di un interesse pubblico non può essere assimilato a tale figura, ove anche tale interesse si atteggi in termini “oppositivi” all’eventuale accoglimento dell’azione di annullamento proposta dal ricorrente, poiché, in tale ipotesi, questo assume o la veste di amministrazione resistente, ai sensi dell’art. 41, comma 2, Cod. proc. amm. (secondo la lettura ampliativa che della nozione dà la giurisprudenza, nei casi, tra altri, di parere vincolante o di conferenza di servizi), e allora è parte necessaria del processo, o è portatore di un interesse che, ancorché pubblico, è solo indirettamente “toccato” dalla vicenda processuale, e, quindi, pur essendo legittimato all’intervento in giudizio, non va evocato a pena di inammissibilità.

  La pubblica amministrazione portatrice di un interesse pubblico antagonista non assume la qualità di controinteressata in senso tecnico: può essere amministrazione resistente e parte necessaria nei casi previsti, oppure intervenire se il suo interesse è solo indirettamente coinvolto.

• art. 64, comma 2, c.p.a.

  E’ anzitutto dirimente il fatto che il Comune di Siracusa, come sottolinea lo stesso appellante, non si è costituito in giudizio, laddove il principio di non contestazione qui invocato è regolato dall’art. 64, comma 2, Cod. proc. amm., disponendo che il giudice amministrativo deve porre a fondamento della decisione i fatti allegati dalle parti e non specificatamente contestati “dalle parti costituite” (conforme, Cons. Stato, III, 23 febbraio 2026, n. 1422).

  La non contestazione rileva per i fatti allegati e non specificamente contestati dalle parti costituite; il silenzio di una parte che non si è costituita non determina l’effetto invocato dall’appellante.

• art. 2697 c.c.

  Inoltre, il principio (il quale produce l’effetto della relevatio ab onere probandi) opera in relazione a fatti, costitutivi, modificativi o estintivi del diritto azionato, e non anche rispetto a fattispecie giuridiche a carattere chiaramente valutativo – categoria cui appartiene, come meglio in seguito, quella in esame –, che devono essere necessariamente ricondotte al thema probandum come disciplinato dall’art. 2697 Cod. civ., la cui verificazione spetta al giudice (Cass., sez. lav., 19 agosto 2019, n. 21460).

  La non contestazione può sollevare dall’onere di provare fatti, ma non sostituisce l’accertamento giudiziale delle qualificazioni valutative, che restano soggette alle regole dell’onere probatorio.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  L’art. 146 del d.lgs. 42/2004 richiede l’autorizzazione paesaggistica per ogni intervento che modifichi la consistenza materiale di un manufatto gravato da vincolo paesaggistico, sicchè, anche a tutto voler concedere, la natura di vano tecnico della costruzione non sarebbe stata idonea al fine di elidere la necessità di tale titolo autorizzativo, come confermato anche dall’assenza di un riferimento in tal senso nell’art. 167, comma 4, dello stesso d.lgs., che riguarda i casi di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica, mentre la circolare ministeriale pure invocata dall’interessato non costituisce fonte del diritto e ha carattere comunque cedevole rispetto alle norme di rango primario

  Ogni intervento che modifichi materialmente un manufatto vincolato richiede l’autorizzazione paesaggistica; la qualificazione dell’opera come vano tecnico non esonera dall’obbligo.

• art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004

  E, per consolidata giurisprudenza, da cui non si ravvisano ragioni per discostarsi, le fattispecie previste dalla disposizione, volta alla salvaguardia della percezione visiva dei volumi e della conservazione del contesto paesaggistico, sono tassative, e perciò di stretta interpretazione, stante la chiara intenzione legislativa di precludere qualsiasi forma di legittimazione del “fatto compiuto”, ciò che, comunque, impedisce la possibilità di distinguere tra volume tecnico e altro tipo di volume, dovendo sempre l’esame di compatibilità paesaggistica precedere la realizzazione dell’intervento (tra tante, Cons. Stato, II, 17 febbraio 2025, n. 1260; VI, 4 gennaio 2021, n. 40).

  Le ipotesi di accertamento postumo della compatibilità paesaggistica sono tassative e di stretta interpretazione; la norma non consente di sanare nuove superfici utili o volumi e non distingue, a tal fine, tra volume tecnico e altri volumi.

• art. 17 l. 64/1974

  Gli artt. 17 e ss. della l. 64/1974, nel prevedere la necessità di autorizzazione sismica nel caso di “costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni” (art. 17 comma 1), correlano il relativo titolo all’oggettiva consistenza del manufatto e non già alla sua natura.

  La necessità dell’autorizzazione sismica dipende dalla consistenza oggettiva dell’intervento e non dalla qualificazione del manufatto come locale tecnico.

• art. 20, comma 4, l. 241/1990

  Al riguardo, rileva l’orientamento giurisprudenziale, ormai consolidatosi dopo alcune oscillazioni (da ultimo, C.G.A.R.S., Sez. giur., 3 giugno 2026, n. 341), che, alla luce della pronuncia interpretativa di rigetto n. 155 del 15 luglio 2021 della Corte costituzionale: ha rilevato l’operatività nell’ordinamento siciliano, a opera del rinvio dinamico di cui all’art. 7, comma 1, della l.r. 5/2011, dell’art. 20, comma 4, della l. 241/1990; ha ritenuto che quest’ultima norma, escludendo il silenzio-assenso nei procedimenti riguardanti il patrimonio culturale e paesaggistico, ha determinato implicitamente l’abrogazione, a decorrere dall’entrata in vigore della l.r. 5/2011, del qui invocato art. 46, comma 2, ultimo periodo, della l.r. 17/2004, per incompatibilità con la norma regionale sopravvenuta (conformi, tra altre, C.G.A.R.S., Sez. giur., 22 dicembre 2025, n. 1010; 22 gennaio 2024, n. 49; 19 dicembre 2023, n. 894; 20 ottobre 2023, n. 703; 5 maggio 2023, n. 322; 3 aprile 2023, n. 252; 17 ottobre 2022 n. 1054).

  Il silenzio-assenso è escluso per i procedimenti concernenti il patrimonio culturale e paesaggistico; nell’ordinamento siciliano la norma statale, operante tramite rinvio dinamico, ha comportato l’abrogazione implicita della disposizione regionale incompatibile.

• art. 46 l.r. Sicilia 17/2004

  E’ stato poi anche osservato che il ridetto art. 46 fa espresso riferimento alle “autorizzazioni ad eseguire opere in zone soggette a vincolo paesistico o su immobili di interesse storico-artistico”, da cui la non pertinenza della previsione alle istanze volte a ottenere, come quella nella specie denegata, titoli abilitativi in sanatoria per interventi già eseguiti, le quali, come noto, sono regolate da normativa speciale che, in quanto tale, e come detto, è di stretta interpretazione (C.G.A.R.S., Sez. giur., n. 1010/2025, cit.).

  La disciplina regionale invocata sul termine e sul silenzio favorevole riguarda le autorizzazioni a eseguire opere e non si applica alle istanze dirette a ottenere un’autorizzazione paesaggistica postuma per interventi già realizzati.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Al riguardo, va osservato in primo luogo che le predette osservazioni sono state richiamate nel gravato parere, esponendone la non condivisibilità, motivazione che, nella specie, non vizia il parere sotto il profilo della carenza di una loro analitica confutazione, considerata l’insuscettibilità di queste, come illustrate nel motivo (si tratta in sostanza dei rilievi di cui si è già esclusa in questa sede l’accoglibilità), a condurre a una conclusione diversa da quella assunta dall’atto gravato: corretta, pertanto, la conclusione del Tar ex art. 21-octies, comma 2, parte prima, l. 241/1990, secondo cui “Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

  La carenza di una confutazione analitica delle osservazioni procedimentali non determina l’annullamento quando, per la natura vincolata del provvedimento e l’inidoneità delle osservazioni a modificare l’esito, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 91 c.p.c.

  L’appello in trattazione va pertanto respinto, anche per quanto riguarda il capo di sentenza di condanna alle spese di giudizio, in quanto conforme al principio della soccombenza di cui all’art. 91 Cod. proc. civ..

  La condanna alle spese di primo grado è stata confermata perché conforme al principio della soccombenza.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  E’ infondato il quarto motivo, che ripropone, ai sensi dell’art. 101, comma 2, Cod. proc. amm., il quinto motivo dell’atto introduttivo del giudizio, che il Tar non ha esaminato.

  Il motivo non esaminato dal giudice di primo grado è stato riproposto in appello ai sensi dell’art. 101, comma 2, c.p.a. ed esaminato direttamente dal CGARS.

• art. 70 del regolamento comunale di Siracusa

  Quanto a tale profilo, la sentenza osserva che l’art. 70 del regolamento del Comune di Siracusa, che prevede che la dimensione minima di un locale con destinazione abitativa sia pari a mq 28 (mentre quello di cui si discute è pari a mq 16), non vale a superare la mancanza di qualsiasi titolo abilitativo edilizio.

  La dimensione minima prevista dal regolamento comunale per un locale abitativo non è idonea a sanare né a supplire all’assenza del titolo edilizio; nel caso concreto il locale era di 16 mq, a fronte del minimo di 28 mq.

Massime di principio

• La qualità di controinteressato in senso tecnico presuppone un interesse privato qualificato e speculare all’interesse legittimo azionato; una pubblica amministrazione portatrice di un interesse pubblico antagonista non assume tale qualità, potendo essere amministrazione resistente nei casi previsti oppure intervenire se il suo interesse è solo indirettamente coinvolto.
• Il giudice può riqualificare d’ufficio la partecipazione processuale in base al contenuto sostanziale delle difese e della condotta processuale, purché rispetti i fatti allegati e i limiti della domanda e dell’effetto devolutivo.
• La non contestazione prevista dall’art. 64, comma 2, c.p.a. riguarda i fatti non specificamente contestati dalle parti costituite, non è una prova legale e non vincola il giudice quando le risultanze acquisite consentano una ricostruzione diversa; non si estende alle qualificazioni giuridiche o valutative.
• La compatibilità paesaggistica postuma è ammessa soltanto nei casi tassativi dell’art. 167, comma 4, d.lgs. 42/2004, da interpretare restrittivamente; la creazione di nuova volumetria o di superfici utili non è sanabile e la qualificazione come volume tecnico non consente di eludere il divieto.
• La necessità delle autorizzazioni paesaggistica e sismica si valuta in relazione alla consistenza oggettiva dell’intervento e non viene meno per la qualificazione dell’opera come locale tecnico.
• Il silenzio-assenso non si forma nei procedimenti di tutela paesaggistica: nell’ordinamento siciliano opera l’esclusione dell’art. 20, comma 4, l. 241/1990 e la disposizione regionale invocata sui termini delle autorizzazioni non si applica alle istanze di autorizzazione postuma.

Come è indicizzato