Sentenza n. 532/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno dedotto di essere proprietari, per successione ereditaria, di terreni successivamente trasformati nella strada interna di una lottizzazione. Hanno sostenuto che il Comune, dopo avere previsto l’esproprio delle aree nell’ambito dell’approvazione del progetto delle opere di urbanizzazione, non avrebbe completato la procedura espropriativa, occupando e trasformando sine titulo i terreni. Con il primo motivo hanno denunciato la violazione e falsa applicazione degli artt. 12, 13, 20 e 42-bis d.P.R. n. 327/2001, dell’art. 922 c.c. e dell’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 CEDU, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento. Hanno chiesto l’acquisizione non retroattiva dei beni ex art. 42-bis, ovvero la restituzione dei terreni, oltre agli indennizzi e al risarcimento dei danni per il periodo di occupazione senza titolo. In via subordinata hanno chiesto la condanna del Comune a concludere con un provvedimento espresso il procedimento avviato con l’istanza del 9 agosto 2025. Hanno inoltre contestato la contraddittorietà della posizione comunale, che negava la propria responsabilità ma manifestava disponibilità ad acquisire le aree.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che l’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 presupponga l’utilizzazione, da parte dell’autorità pubblica, di un immobile per scopi di interesse pubblico e la sua modificazione in assenza di un valido ed efficace provvedimento espropriativo o dichiarativo della pubblica utilità. Nel caso concreto, tuttavia, il Comune non risultava avere occupato materialmente né trasformato i terreni, né essersene appropriato sine titulo. La procedura espropriativa inizialmente prevista era stata superata da atti e accordi successivi, tra cui la convenzione del 5 aprile 2006, con la quale il soggetto attuatore dell’UMI 2 aveva assunto l’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione e cederle gratuitamente al Comune secondo lo schema ordinario di attuazione dei piani di lottizzazione. La strada era interna, a fondo cieco e destinata al servizio del comparto parzialmente edificato, sicché la relativa trasformazione era riconducibile all’attività del soggetto lottizzante e non a un’occupazione comunale. Il Comune si era limitato a riservarsi la facoltà di acquisire le urbanizzazioni, prevista dalle NTA del piano attuativo; l’eventuale acquisizione non avrebbe comunque comportato un onere economico per l’amministrazione. Le pretese relative all’inadempimento degli obblighi derivanti dalla convenzione del 2006, qualificata anche come preliminare di acquisto dell’area al prezzo di € 15.000, avrebbero dovuto essere rivolte contro la cooperativa attuatrice o la sua avente causa TKV, non contro il Comune. È stata respinta anche la domanda subordinata avverso il silenzio, poiché il Comune aveva già riscontrato espressamente l’istanza, negando legittimamente la sussistenza dei presupposti per l’art. 42-bis, pur dichiarandosi disponibile a una soluzione consensuale. È stata altresì respinta la domanda risarcitoria, mancando un illecito imputabile al Comune. I ricorrenti sono stati condannati a pagare al Comune € 1.500 per spese di lite, oltre accessori; spese compensate nei rapporti con TKV.

Norme richiamate

• artt. 12, 13, 20 e 42-bis d.P.R. n. 327/2001

  L’art. 42-bis è applicabile quando l’autorità che utilizza il bene immobile per scopi di interesse pubblico lo abbia modificato in assenza di un valido ed efficace provvedimento espropriativo o dichiarativo della pubblica utilità; tale presupposto non ricorre se l’occupazione e la trasformazione sono riconducibili al soggetto attuatore privato e non all’amministrazione.

• art. 28, comma 5, nn. 1 e 2, l. n. 1150/1942

  Nell’attuazione dei piani di lottizzazione, il soggetto lottizzante può assumere l’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione e cederle gratuitamente all’amministrazione, senza oneri a carico di quest’ultima.

• art. 6, comma 4, NTA del piano attuativo

  La previsione della mera facoltà comunale di acquisire le opere di urbanizzazione non equivale all’avvenuta occupazione o trasformazione d’ufficio dei terreni da parte del Comune.

• art. 31, comma 1, c.p.a.

  La domanda contro il silenzio non è accoglibile quando l’amministrazione abbia già adottato un provvedimento espresso sull’istanza, anche se il richiedente ne contesta il contenuto.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  I rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione sono improntati ai principi della collaborazione e della buona fede

  Il giudice richiama i principi di collaborazione e buona fede come criterio dei rapporti tra privati e amministrazione nella gestione della controversia.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  Il riferimento alla liquidazione del danno secondo i criteri previsti dalla norma non trova applicazione in assenza dell’accertamento di una responsabilità risarcitoria del Comune.

Massime di principio

• L’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 presuppone che il bene sia utilizzato e modificato dall’autorità pubblica per finalità di interesse pubblico in assenza di un valido ed efficace titolo espropriativo o dichiarativo della pubblica utilità; la norma non è applicabile quando l’occupazione e la trasformazione siano state realizzate da un soggetto lottizzante privato e non dall’amministrazione.
• La previsione iniziale di un esproprio nell’ambito di un piano attuativo non dimostra, da sola, l’esistenza di un’occupazione illegittima imputabile al Comune, qualora atti e convenzioni successivi abbiano trasferito al soggetto attuatore l’obbligo di realizzare le opere di urbanizzazione e di cederle gratuitamente all’amministrazione.
• Quando la controversia riguarda l’inadempimento di obblighi di realizzazione, cessione o trasferimento assunti dal soggetto attuatore di una lottizzazione mediante convenzione, le relative pretese devono essere rivolte contro il soggetto obbligato o il suo avente causa, non contro il Comune che non abbia occupato né trasformato materialmente il bene.
• La domanda avverso il silenzio dell’amministrazione è infondata quando l’amministrazione abbia già riscontrato espressamente l’istanza, anche se il provvedimento adottato è negativo e il privato ne contesta la legittimità.
• In assenza di un’occupazione o trasformazione sine titulo imputabile all’amministrazione, non sussistono né i presupposti per l’acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 né quelli per la restituzione del bene o il risarcimento dei danni da occupazione illegittima.

Come è indicizzato