Sentenza n. 920/2026 - Firenze, Sezione 1

Esito

La controversia

I ricorrenti hanno contestato la variante urbanistica deducendo: violazione dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 e degli artt. 98 e 99 l.r. Toscana n. 65/2014, per avere il Comune creato una nuova destinazione o sotto-categoria d’uso non prevista dal legislatore e imposto un divieto assoluto di mutamento d’uso all’interno della categoria residenziale; violazione degli artt. 41, 42 e 117 Cost., per indebita incidenza sul diritto di proprietà, sulla libertà di iniziativa economica e su materie riservate alla competenza statale; incompetenza, sviamento, difetto di istruttoria e di motivazione, sostenendo che lo strumento urbanistico sarebbe stato utilizzato per disciplinare il turismo anziché il governo del territorio; irragionevolezza, illogicità manifesta e contraddittorietà, anche in considerazione della successiva approvazione del regolamento comunale sulle locazioni turistiche brevi; indeterminatezza del termine "insediamento", con riguardo sia alle nuove attività sia all’eventuale riattivazione di attività cessate; infine, violazione degli artt. 30 e 32 l.r. Toscana n. 65/2014 per l’asserita insussistenza dei presupposti della procedura semplificata di approvazione della variante. Il Comune ha eccepito anche l’inammissibilità del ricorso collettivo e il difetto di interesse concreto e attuale, ma il TAR ha ritenuto di poter prescindere da tali questioni preliminari, decidendo nel merito.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Ha ritenuto che l’art. 23-ter, commi 1-bis, 1-ter e 1-quater, d.P.R. n. 380/2001 e l’art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014 consentano agli strumenti urbanistici comunali di fissare condizioni, limitazioni e, in presenza di specifiche esigenze territoriali, anche divieti relativi ai mutamenti di destinazione d’uso. Il Comune non ha creato una nuova categoria funzionale, ma ha distinto, all’interno della categoria residenziale, l’uso di "residenza temporanea", caratterizzato da peculiari effetti urbanistici, vietandone il nuovo insediamento soltanto nella zona A1 del nucleo storico, per la durata del piano operativo. La disciplina è stata ritenuta coerente con le finalità di governo del territorio, poiché la diffusione delle locazioni turistiche brevi incide sulla residenzialità stabile, sulla disponibilità di alloggi, sui servizi, sul tessuto commerciale e sull’identità del centro storico. Il divieto non è assoluto né retroattivo: riguarda il futuro e non impedisce la prosecuzione delle attività già insediate. Le norme sull’accertamento documentale dello stato legittimo dell’immobile non escludono la rilevanza urbanistica degli usi interni alla categoria residenziale. Il TAR ha escluso lo sviamento, osservando che la disciplina urbanistica e quella turistica, pur correlate, operano su piani diversi e che la successiva approvazione del regolamento comunale non dimostra l’illegittimo esercizio del potere pianificatorio. Le scelte urbanistiche sono state ricondotte all’ampia discrezionalità amministrativa, sindacabile solo per errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza; nel caso concreto la relazione illustrativa conteneva dati e motivazioni adeguati e non specificamente contestati. Sono state escluse violazioni degli artt. 41, 42 e 117 Cost., trattandosi di conformazione generale della proprietà e dell’iniziativa economica giustificata dalla funzione sociale, dalla tutela della residenzialità e da motivi imperativi di interesse generale, nel rispetto dei principi di necessità, proporzionalità e non discriminazione. Il termine "insediamento" è stato ritenuto sufficientemente chiaro, riferendosi alla destinazione di nuovi alloggi alla locazione turistica breve; le questioni relative alla temporanea cessazione e successiva riattivazione di attività sono state dichiarate inammissibili per difetto di interesse concreto e attuale. È stata infine ritenuta legittima la procedura semplificata, poiché la variante riguarda il piano operativo e introduce previsioni interne al territorio urbanizzato, ai sensi dell’art. 30, comma 2, l.r. n. 65/2014. Spese integralmente compensate per la complessità e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Il mutamento della destinazione d’uso della singola unità immobiliare all’interno della stessa categoria funzionale è sempre consentito, nel rispetto delle normative di settore, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La nozione di "specifiche condizioni" è ampia e consente ai Comuni di introdurre limitazioni e, in casi determinati e motivati, divieti specifici ai mutamenti d’uso; inoltre consente di distinguere usi diversi all’interno della medesima categoria funzionale.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Lo stato legittimo dell’immobile o dell’unità immobiliare è quello stabilito dal titolo abilitativo [...] integrati con gli eventuali titoli successivi che hanno abilitato interventi parziali.

  La disposizione disciplina le modalità probatorie dello stato legittimo e della destinazione d’uso, ma non esclude il rilievo urbanistico degli usi interni alla stessa categoria funzionale individuati dagli strumenti comunali.

• art. 99 l.r. Toscana n. 65/2014

  Gli strumenti di pianificazione urbanistica comunali [...] possono stabilire specifiche condizioni e limitazioni per i mutamenti della destinazione d’uso della singola unità immobiliare.

  La normativa regionale conferma il potere comunale di stabilire condizioni e limitazioni esplicite, oggettive e giustificate da esigenze territoriali per i mutamenti di destinazione d’uso.

• art. 30 l.r. Toscana n. 65/2014

  Sono definite varianti semplificate al piano operativo le varianti che hanno per oggetto previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato.

  La variante al piano operativo è legittimamente approvabile con procedimento semplificato quando le previsioni sono interne al territorio urbanizzato; il limite relativo all’incremento del dimensionamento per singole destinazioni riguarda le varianti semplificate al piano strutturale.

• art. 59 l.r. Toscana n. 61/2024

  I Comuni [...] possono definire con proprio regolamento criteri e limiti specifici per lo svolgimento, con finalità turistiche, delle attività di locazione breve.

  La disciplina regionale riconosce la possibilità di regolare localmente le locazioni turistiche brevi e conferma la rilevanza delle caratteristiche del tessuto urbano e dell’impatto sulla residenzialità; non esclude l’autonomo esercizio del potere urbanistico comunale.

• art. 41 l.r. Toscana n. 61/2024

  Rileva per la distinzione tra strutture extra-alberghiere con attività imprenditoriale e non imprenditoriale e per il coordinamento temporale con la destinazione turistico-ricettiva.

• art. 144 l.r. Toscana n. 61/2024

  Rileva per l’individuazione delle strutture extra-alberghiere ricomprese nell’uso di residenza temporanea.

• art. 13-ter, comma 1, d.l. n. 145/2023

  Il possesso del codice identificativo nazionale può costituire uno strumento di verifica dell’utilizzo dell’immobile per locazioni turistiche brevi.

• art. 42 Cost.

  La proprietà privata è riconosciuta e garantita dalla legge, che ne determina i modi di acquisto, di godimento e i limiti allo scopo di assicurarne la funzione sociale.

  Le limitazioni urbanistiche generali alla destinazione dei beni costituiscono conformazione della proprietà e sono legittime se funzionali alla disciplina dell’assetto del territorio e alla funzione sociale della proprietà.

• art. 41 Cost.

  L’iniziativa economica privata [...] non può svolgersi in contrasto con l’utilità sociale o in modo da recare danno [...] alla salute, all’ambiente.

  La libertà di iniziativa economica può essere limitata per finalità sociali, ambientali, urbanistiche e di tutela del patrimonio storico e culturale.

• art. 117 Cost.

  La disciplina impugnata attiene al governo del territorio e non invade le competenze statali esclusive in materia di ordinamento civile, tutela della concorrenza o beni culturali.

• art. 30 l.r. Toscana n. 65/2014

  La variante rientra nella procedura semplificata prevista per il piano operativo, poiché riguarda previsioni interne al territorio urbanizzato.

Massime di principio

• L’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001 consente agli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni e limitazioni ai mutamenti di destinazione d’uso all’interno della stessa categoria funzionale; tali condizioni possono tradursi, se riferite a specifiche esigenze territoriali e adeguatamente motivate, anche in divieti circoscritti di nuovi insediamenti.
• Un Comune può distinguere, all’interno della categoria funzionale residenziale, usi differenti caratterizzati da peculiari effetti urbanistici, senza creare una nuova categoria funzionale nazionale o regionale, purché la distinzione sia funzionale al governo del territorio e non arbitraria.
• Il divieto urbanistico di nuovi insediamenti di locazioni turistiche brevi può essere legittimo quando sia circoscritto a una zona con caratteristiche oggettive peculiari, temporalmente limitato, non retroattivo, riferito a specifiche modalità d’uso e sostenuto da un’istruttoria e da una motivazione basate sull’impatto del fenomeno sulla residenzialità, sui servizi, sul tessuto urbano e sull’identità dei luoghi.
• Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto per errori di fatto, travisamento, manifesta illogicità, arbitrarietà o irragionevolezza; il giudice non può sostituire una propria valutazione, parimenti opinabile, a quella comunale plausibile, istruita e proporzionata.
• La disciplina urbanistica delle locazioni turistiche brevi e la disciplina amministrativa del turismo sono strumenti distinti, sebbene correlati: l’adozione di un regolamento turistico comunale non esclude né rende sviato l’esercizio del potere urbanistico di conformare gli usi del territorio.
• Una variante semplificata al piano operativo è ammissibile quando introduca previsioni interne al perimetro del territorio urbanizzato; il limite dell’incremento del dimensionamento per singole destinazioni d’uso previsto per le varianti semplificate al piano strutturale non si applica automaticamente alle varianti semplificate al piano operativo.

Come è indicizzato