Sentenza n. 410/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva presentato un’istanza di VIA per un progetto di parco agrivoltaico della potenza di 25,12 MWp, con opere di connessione alla rete nazionale, da realizzare su circa 27 ettari di terreno agricolo, già interessato da attività estrattiva, nei comuni indicati in atti. Nel corso del procedimento erano stati acquisiti un parere negativo della Soprintendenza Archeologia, Belle Arti e Paesaggio e, successivamente, un parere favorevole della Commissione Tecnica PNRR-PNIEC e un parere negativo della Soprintendenza Speciale per il PNRR. Il MASE, rilevata la divergenza tra i pareri, attivava la procedura prevista dall’art. 5, comma 2, lettera c-bis), della legge n. 400/1988, rimettendo la decisione al Consiglio dei Ministri. La ricorrente impugnava i pareri negativi e l’atto di rimessione, chiedendo inoltre la condanna dell’amministrazione a definire la VIA, il riconoscimento della violazione dei termini procedimentali e il rimborso parziale dei diritti di istruttoria. Deduceva, tra l’altro, l’illegittima attivazione della procedura di rimessione, la violazione dell’art. 17-bis, comma 3, della legge n. 241/1990 e del silenzio-assenso orizzontale, la violazione del principio del dissenso costruttivo e il mancato rispetto dei termini per l’espressione dei pareri e la conclusione della procedura di VIA. I pareri negativi erano contestati anche sotto il profilo della loro valutazione discrezionale della sensibilità paesaggistica dell’area, dell’interferenza con il processo di rinaturalizzazione dell’ex cava e del parco fluviale, dell’intervisibilità dell’impianto, delle incidenze morfologiche, visive e simboliche e dell’insufficienza delle misure di mitigazione.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’impugnazione dell’atto del MASE di attivazione della procedura di rimessione al Consiglio dei Ministri, poiché tale atto è immediatamente lesivo almeno per l’allungamento dei tempi procedimentali, suscettibile di produrre ripercussioni economiche sull’investimento. Ha invece ravvisato dubbi di ammissibilità quanto all’impugnazione immediata dei pareri soprintendentizi, quali atti endoprocedimentali, e ha esaminato la controversia nei limiti dei poteri effettivamente esercitati dal MASE, non potendo il giudice sostituirsi al Consiglio dei Ministri prima dell’esercizio della relativa competenza. Le censure sulla violazione del silenzio-assenso orizzontale sono state respinte: l’art. 25, comma 7, del d.lgs. n. 152/2006 qualifica come perentori i termini della VIA, ma non richiama l’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990; inoltre, l’esistenza del potere sostitutivo previsto dall’art. 25, comma 2-quater, esclude che l’inerzia produca automaticamente silenzio-assenso. È stata respinta anche la censura relativa al dissenso costruttivo. I pareri negativi riguardavano l’incompatibilità dell’intero progetto, per ubicazione ed estensione, con i valori paesaggistici e culturali dell’area, comprese le opere di mitigazione, e non singoli aspetti facilmente modificabili. In tali casi non sussiste un obbligo generale dell’amministrazione preposta alla tutela di suggerire modifiche progettuali idonee a rendere assentibile l’intervento; il principio del dissenso costruttivo opera solo ove possibile. L’azione impugnatoria è stata quindi dichiarata in parte inammissibile e respinta per il resto. È stata invece accolta l’istanza risarcitoria, intesa come domanda di rimborso parziale degli oneri istruttori. Il procedimento aveva subito due ingiustificate fasi di stallo, la seconda superata solo dopo una precedente sentenza resa sul ricorso avverso il silenzio. Il mancato rispetto dei termini perentori della VIA ha giustificato la condanna dell’amministrazione al rimborso parziale previsto dall’art. 25, comma 2-ter, del d.lgs. n. 152/2006, da effettuarsi entro 120 giorni. Le spese di giudizio sono state compensate per reciproca soccombenza; il contributo unificato del ricorso introduttivo è stato posto a carico dell’amministrazione, mentre quello relativo ai motivi aggiunti è rimasto a carico della ricorrente.

Norme richiamate

• art. 27 d.lgs. 152/2006

  Individuava la procedura di Provvedimento Unico Ambientale inizialmente attivata dalla società.

• art. 23 d.lgs. 152/2006

  Costituiva la base normativa della procedura di VIA successivamente adottata, essendo richiesto il solo titolo paesaggistico ricompreso nella VIA.

• art. 25, comma 2-ter, d.lgs. 152/2006

  Prevede il rimborso parziale degli oneri istruttori in caso di mancato rispetto della tempistica procedimentale della VIA; è stato applicato dal TAR per condannare l’amministrazione al rimborso.

• art. 25, comma 2-quater, d.lgs. 152/2006

  La previsione di un potere sostitutivo in caso di inerzia è stata valorizzata per escludere che il silenzio dell’amministrazione determini automaticamente silenzio-assenso.

• art. 25, comma 7, d.lgs. 152/2006

  tutti i termini del procedimento di VIA si considerano perentori

  La perentorietà dei termini impone il rispetto della tempistica della VIA, ma non comporta l’applicazione automatica dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990, non espressamente richiamato.

• art. 17-bis, comma 3, l. 241/1990

  La sua applicazione, invocata dalla ricorrente per sostenere la formazione del silenzio-assenso orizzontale, è stata esclusa nel procedimento di VIA per la disciplina speciale dell’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Non si applica ai casi considerati dall’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006, poiché quest’ultimo non lo richiama; pertanto gli atti di assenso tardivi non diventano inefficaci per tale causa.

• art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990

  Il principio del dissenso costruttivo non impone sempre all’amministrazione di indicare modifiche progettuali idonee a ottenere l’assenso; opera soltanto quando le modifiche siano concretamente individuabili e praticabili.

• art. 5, comma 2, lettera c-bis), l. 400/1988

  Consente, in presenza dei presupposti, la rimessione al Consiglio dei Ministri della decisione; l’atto ministeriale che attiva tale procedura è immediatamente impugnabile quando determina un apprezzabile aggravamento o dilatazione dei tempi del procedimento.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Impedisce al giudice di pronunciarsi sui poteri non ancora esercitati dall’amministrazione, sicché il sindacato è stato limitato all’attività già posta in essere dal MASE.

• art. 31 c.p.a.

  È richiamato in relazione al precedente giudizio avverso il silenzio, che aveva accertato l’inerzia dell’amministrazione nella conclusione della procedura.

• art. 117 c.p.a.

  È richiamato in relazione al precedente ricorso contro il silenzio dell’amministrazione.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  Individua l’autorizzazione paesaggistica ricompresa nella procedura di VIA.

Massime di principio

• L’atto con cui un’amministrazione attiva la procedura di rimessione della decisione al Consiglio dei Ministri è immediatamente lesivo e impugnabile quando comporta un apprezzabile allungamento dei tempi procedimentali, suscettibile di produrre conseguenze economiche sul progetto privato.
• Nel procedimento di VIA, la previsione legislativa della perentorietà dei termini non determina, di per sé, la formazione del silenzio-assenso orizzontale né rende inefficaci gli atti di assenso tardivi ai sensi dell’art. 2, comma 8-bis, della legge n. 241/1990, quando la disciplina speciale dell’art. 25 del d.lgs. n. 152/2006 non richiama tale disposizione.
• La presenza di un potere sostitutivo previsto dalla disciplina speciale della VIA è incompatibile con la tesi secondo cui l’inerzia dell’amministrazione produce automaticamente silenzio-assenso.
• Il principio del dissenso costruttivo non impone all’amministrazione preposta alla tutela paesaggistica o culturale di indicare sempre le modifiche progettuali necessarie per ottenere l’assenso; esso opera solo ove sia possibile individuare interventi correttivi concreti, mentre non si applica quando il dissenso investe l’intero progetto per caratteristiche strutturali quali ubicazione, estensione e incompatibilità complessiva con i valori tutelati.
• Il giudice amministrativo non può esercitare poteri spettanti a un organo amministrativo che non li abbia ancora esercitati; in presenza di una procedura di rimessione al Consiglio dei Ministri, il sindacato resta quindi circoscritto agli atti già adottati dall’amministrazione rimettente.
• Il mancato rispetto dei termini perentori del procedimento di VIA, accompagnato da ingiustificate fasi di stallo imputabili all’amministrazione, legittima la condanna al rimborso parziale degli oneri istruttori nella misura prevista dall’art. 25, comma 2-ter, del d.lgs. n. 152/2006.

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