Sentenza n. 2367/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno contestato i criteri regionali di determinazione dei budget per la specialistica ambulatoriale privata. In particolare, hanno dedotto: 1) illogicità e irrazionalità dei criteri, violazione dell'accordo raggiunto con le organizzazioni sindacali e violazione del d.lgs. n. 502/1992, sostenendo che il decreto avrebbe sostanzialmente cristallizzato il tetto storico del 2023 mediante limiti di variazione compresi tra -1% e +5%, nonostante il confronto dell'8 maggio 2024 avesse previsto una distribuzione basata per il 90% sulla produzione media 2022/2023 e per il 10% su parametri ulteriori; 2) violazione dell'art. 3 l. n. 241/1990, eccesso di potere per illogicità e irrazionalità della motivazione, carenza di istruttoria e difetto di trasparenza, assumendo che la limitazione degli scostamenti avrebbe richiesto una specifica motivazione sui presupposti di fatto e sulle ragioni giuridiche; 3) violazione del giudicato formatosi sulla sentenza del TAR Sicilia n. 2967/2020, che avrebbe imposto il superamento del criterio storico, nonché mancata considerazione dei rilievi dell'Autorità garante della concorrenza e del mercato. Le amministrazioni hanno eccepito, tra l'altro, il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione, il difetto di legittimazione delle associazioni e la mancata impugnazione specifica della clausola di salvaguardia.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente dichiarato il difetto di legittimazione passiva della Presidenza della Regione Siciliana, estranea alla vicenda, disponendone l'estromissione. Ha poi rigettato il ricorso nel merito, ritenendo non necessario esaminare le ulteriori eccezioni processuali per la manifesta infondatezza delle censure. Quanto al confronto con le organizzazioni sindacali, ha affermato che l'art. 25 l.r. n. 5/2009 impone un confronto effettivo, ma non un accordo vincolante né una logica concertativa: l'amministrazione deve comunicare correttamente i dati rilevanti, valutare seriamente osservazioni e proposte e rispettare il limite della ragionevolezza, ma può discostarsi dagli esiti del confronto. Nel caso concreto il confronto si è svolto ed è stato effettivo, come dimostrato anche dalla modifica della proposta iniziale, con l'aumento dal 80% al 90% della quota distribuita in relazione alla produzione media 2022/2023. Il verbale non costituiva inoltre un accordo ex art. 11 l. n. 241/1990, non essendo stata adottata la determinazione dell'organo competente richiesta dalla legge. Quanto all'obbligo di motivazione, il decreto è stato qualificato come atto generale di programmazione, escluso dall'obbligo di motivazione ai sensi dell'art. 3, comma 2, l. n. 241/1990 e dell'art. 3, comma 2, l.r. n. 7/2019. I criteri adottati non sono stati ritenuti manifestamente illogici o irragionevoli: la quota del 90% basata sulla produzione media biennale valorizza la capacità produttiva e non coincide con il criterio storico puro; la quota residua del 10% considera parametri qualitativi e organizzativi, quali dotazioni tecnologiche, accesso settimanale, certificazione di qualità e personale. Tali criteri sono stati ritenuti coerenti con il giudicato del TAR n. 2967/2020, che richiedeva di considerare anche quantità delle prestazioni e dotazioni materiali e organizzative. Il limite massimo del 5% rispetto al budget 2023 è stato giudicato espressione della discrezionalità programmatoria regionale, coerente con il limite dell'aggregato complessivo e funzionale a garantire una distribuzione minima delle risorse; non sono stati ravvisati profili di palese illogicità, irragionevolezza o erroneità. Il TAR ha infine ricordato che le strutture private non vantano una qualificata aspettativa alla remunerazione delle prestazioni rese oltre il budget. Le ricorrenti sono state condannate in solido al pagamento di 2.500 euro di spese in favore dell'Assessorato della Salute, oltre accessori; nulla spese per le parti non costituite.

Norme richiamate

• art. 25 l.r. n. 5/2009

  confronto con le associazioni di categoria

  La disposizione impone un confronto effettivo tra assessorato e associazioni di categoria, ma non attribuisce al confronto natura concertativa né rende vincolanti le posizioni espresse dalle associazioni.

• art. 3, comma 2, l. n. 241/1990

  atti normativi e atti a contenuto generale

  Gli atti generali di programmazione sono esclusi dall'obbligo generale di motivazione.

• art. 3, comma 2, l.r. n. 7/2019

  atti normativi e atti a contenuto generale

  Nell'ordinamento siciliano conferma l'esclusione degli atti generali dall'obbligo di motivazione.

• art. 11 l. n. 241/1990

  accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento

  Il verbale del confronto con le organizzazioni sindacali non costituisce un accordo amministrativo vincolante, anche perché non risulta preceduto dalla determinazione dell'organo competente richiesta dall'art. 11, comma 4-bis.

• art. 11, comma 4-bis l. n. 241/1990

  determinazione dell'organo competente all'adozione del provvedimento finale

  La qualificazione del confronto come accordo volto a determinare il contenuto discrezionale del provvedimento avrebbe richiesto la preventiva determinazione dell'organo competente, non risultante nel caso concreto.

• artt. 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, d.lgs. n. 502/1992

  Le disposizioni sono richiamate nel quadro della sospensione temporanea disposta dalla legge n. 193/2024 in materia di accreditamento istituzionale e accordi contrattuali; il richiamo non incide sull'esito del ricorso.

• art. 36, comma 1, l. n. 193/2024

  sospensione dell'efficacia delle disposizioni di cui agli articoli 8-quater, comma 7, e 8-quinquies, comma 1-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502

  La disposizione ha sospeso temporaneamente l'efficacia delle norme indicate e del decreto ministeriale 19 dicembre 2022, comunque non oltre il 31 dicembre 2026.

Massime di principio

• Il confronto imposto dalla normativa regionale tra l'amministrazione sanitaria e le associazioni di categoria è un adempimento partecipativo effettivo, ma non ha natura concertativa e non vincola l'amministrazione al recepimento delle proposte o degli importi discussi. L'amministrazione deve comunicare correttamente i dati rilevanti, valutare seriamente le osservazioni e rispettare il limite della ragionevolezza, ma può adottare una soluzione diversa da quella prospettata nel confronto.
• Gli atti generali di programmazione sanitaria sono sottratti all'obbligo generale di motivazione previsto per i provvedimenti amministrativi; le relative scelte restano tuttavia sindacabili quando risultino manifestamente illogiche, irragionevoli o erronee.
• Nella determinazione dei tetti di spesa per le strutture sanitarie private accreditate, la Regione dispone di ampia discrezionalità nel bilanciare contenimento della spesa, risorse disponibili, adeguatezza dell'assistenza e capacità organizzativa delle strutture; il sindacato giurisdizionale non può sostituire le valutazioni programmatorie dell'amministrazione, salvo manifesta illogicità, irragionevolezza o erroneità.
• L'utilizzo della produzione media di un biennio, combinato con parametri quantitativi, qualitativi e organizzativi riferiti alle singole strutture, non equivale di per sé alla reintroduzione del criterio della spesa storica e può risultare coerente con l'esigenza di valorizzare la capacità produttiva e le dotazioni delle strutture.
• Le strutture sanitarie private non possono vantare una qualificata aspettativa alla remunerazione integrale delle prestazioni erogate oltre il budget assegnato, poiché la programmazione sanitaria è soggetta a limiti finanziari invalicabili e alla necessità di garantire l'equilibrio complessivo del sistema.

Come è indicizzato