Sentenza n. 3366/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

La ricorrente, che aveva gestito la piattaforma ecologica comunale in forza di un contratto di servizio, ha impugnato l'atto con cui il Comune ha disposto l'esecuzione in danno di attività inerenti alla cessazione dell'impianto e le ha richiesto il pagamento di euro 24.640,10, qualificato come acconto. Ha inoltre impugnato gli atti successivi relativi all'esecuzione di indagini ambientali, all'addebito di euro 14.446,02 e di ulteriori euro 500,00 per analisi suppletive, nonché gli atti presupposti e connessi. Sono state dedotte la violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990, la violazione degli artt. 242, 242-bis e 244 del d.lgs. n. 152/2006 e plurimi profili di eccesso di potere. La ricorrente ha sostenuto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, c.p.a., ritenendo che gli atti costituissero esercizio di potere pubblico in materia ambientale e ponessero a suo carico obblighi di bonifica in quanto presunta responsabile dell'inquinamento. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, qualificando la pretesa come richiesta di rimborso derivante dall'inadempimento di obbligazioni contrattuali nell'esecuzione del servizio.

La decisione

Il TAR ha accolto l'eccezione preliminare del Comune e ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. La giurisdizione è stata determinata in base al petitum sostanziale, individuato considerando non solo la pronuncia richiesta, ma anche la causa petendi e l'intrinseca natura del rapporto dedotto. Il Comune è proprietario dell'impianto e titolare delle autorizzazioni ambientali, mentre la società ricorrente operava quale appaltatore incaricato della gestione della piattaforma. La controversia riguarda quindi la pretesa restitutoria del Comune per somme che esso assume di avere sostenuto in luogo dell'appaltatore inadempiente, nell'ambito della fase esecutiva del contratto. Secondo il Collegio, il Comune non ha esercitato poteri autoritativi in materia ambientale, ma ha agito nell'ambito di un rapporto privatistico paritetico, fondato su diritti e obblighi contrattuali. La cognizione spetta pertanto al giudice ordinario. Il processo potrà essere riproposto davanti a quest'ultimo nei termini e con le modalità dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la peculiarità della questione.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La ricorrente ne ha dedotto la violazione, ma il TAR non ha esaminato il motivo nel merito, avendo previamente dichiarato il difetto di giurisdizione.

• art. 133, comma 1, c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non ricorre quando la controversia, pur riferita a un servizio pubblico, attiene in concreto all'esecuzione di obbligazioni contrattuali tra parti in posizione paritetica e non all'esercizio di poteri autoritativi.

• artt. 242, 242-bis e 244 d.lgs. 152/2006

  Le disposizioni sono state invocate dalla ricorrente per sostenere che il Comune avrebbe imposto obblighi ambientali di bonifica; il TAR ha ritenuto invece che gli atti contestati costituissero richieste di adempimento o rimborso derivanti dal rapporto contrattuale, senza esercizio di potere autoritativo ambientale.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  I titoli autorizzativi risultavano intestati al Comune, titolare delle autorizzazioni all'esercizio dell'impianto; tale circostanza ha contribuito a qualificare la società come appaltatore e non come titolare dell'impianto o destinatario di un autonomo potere ambientale.

• art. 11 c.p.a.

  In caso di declinatoria della giurisdizione amministrativa, la controversia può essere riproposta davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione, conservando gli effetti processuali e sostanziali nei termini e secondo le modalità previste dalla norma.

Massime di principio

• La giurisdizione si determina in base al petitum sostanziale, individuato attraverso la causa petendi e la natura intrinseca della posizione giuridica dedotta, senza che siano decisive la qualificazione formale della domanda o la prospettazione delle parti.
• Quando una controversia riguarda il rimborso di somme che un'amministrazione pretende di avere sostenuto in luogo dell'appaltatore inadempiente, nell'ambito della fase esecutiva di un contratto, essa appartiene alla giurisdizione ordinaria se l'amministrazione non ha esercitato poteri autoritativi.
• La riconducibilità della vicenda a un servizio pubblico non comporta di per sé la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: occorre verificare se l'atto contestato sia espressione di un potere pubblico oppure costituisca una pretesa fondata su diritti e obblighi derivanti dal rapporto contrattuale.
• La titolarità comunale dell'impianto e delle relative autorizzazioni ambientali, unita alla posizione della società quale appaltatore incaricato della gestione, costituisce elemento rilevante per qualificare le pretese di rimborso e di adempimento come questioni di esecuzione contrattuale, anziché come esercizio di poteri ambientali nei confronti del responsabile dell'inquinamento.
• La declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo consente la riproposizione del processo davanti al giudice ordinario munito di giurisdizione secondo le modalità e i termini dell'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato