Sentenza n. 168/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la proroga della concessione demaniale rilasciata alla controinteressata e ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio serbato dal Comune su un'istanza volta a ottenere la ricognizione della scadenza del titolo, la restituzione dell'area occupata e l'indizione di una procedura competitiva. Ha dedotto, in sintesi, che la concessione non fosse in essere alla data di entrata in vigore della legge n. 118/2022 e che, comunque, la proroga automatica fosse incompatibile con gli artt. 49 e 56 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, oltre che con l'obbligo di gara previsto dalla normativa nazionale. Ha sostenuto, inoltre, che l'attività di biglietteria non rientrasse tra le attività turistico-ricreative cui si riferisce il regime di proroga legale. Il Comune e la concessionaria controinteressata hanno eccepito l'inammissibilità e l'infondatezza del ricorso. Il giudice ha ritenuto ammissibile l'impugnazione degli atti di indirizzo comunali soltanto unitamente all'atto finale lesivo e ha riconosciuto la legittimazione e l'interesse strumentale della compagnia di navigazione, operante nello stesso settore e bacino territoriale della concessionaria. Quanto all'azione sul silenzio, la ricorrente aveva chiesto di imporre al Comune di pronunciarsi sull'esercizio dell'autotutela e sull'avvio della gara.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente alla domanda annullatoria. Il TAR ha annullato l'atto di proroga n. 28 del 10 giugno 2025. Ha ritenuto che la concessione per una cabina destinata alla biglietteria del trasporto pubblico marittimo non rientri nelle concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, alle quali soltanto è riferita la disciplina speciale di proroga automatica. L'attività di biglietteria è stata ricondotta all'ambito delle attività portuali e produttive, distinto da quello turistico-ricreativo dall'art. 01, comma 1, del d.l. n. 400/1993, come interpretato dall'art. 13 della l. n. 172/2003. In ogni caso, il giudice ha ritenuto la proroga illegittima anche ove la concessione fosse stata ricondotta al settore turistico-ricreativo: le disposizioni nazionali sulle proroghe automatiche devono essere disapplicate perché incompatibili con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con l'art. 49 TFUE. Il Comune non aveva disposto una proroga tecnica funzionale a una gara già avviata o imminente, ma una proroga automatica fino al 30 settembre 2027, senza indire una procedura selettiva. La censura relativa alla mancata sussistenza del rapporto concessorio alla data del 27 agosto 2022 è stata assorbita. La domanda avverso il silenzio è stata invece respinta: l'istanza della ricorrente era diretta a sollecitare l'esercizio dell'autotutela e l'indizione della gara, ma tali attività non costituivano oggetto di un obbligo giuridico coercibile di provvedere su istanza di parte. Il potere di autotutela è discrezionale ed esercitabile d'ufficio; il ricorso avverso il silenzio non può essere utilizzato per aggirare i termini di impugnazione dell'atto originario. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 3 l. 118/2022

  Continuano ad avere efficacia ... le concessioni demaniali marittime ... per l'esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive ...

  La disciplina transitoria non è applicabile alla concessione per attività di biglietteria, non riconducibile alle attività turistico-ricreative; inoltre, le proroghe automatiche devono essere disapplicate se incompatibili con il diritto dell'Unione.

• art. 01, comma 1, d.l. 400/1993, conv. in l. 494/1993

  Per attività turistico-ricreative ... devono intendersi le seguenti attività: ...

  La disposizione elenca tassativamente le attività turistico-ricreative e le distingue dalle attività portuali e produttive; la biglietteria per il trasporto pubblico marittimo non rientra nel relativo ambito.

• art. 13, comma 1, l. 172/2003

  Le parole ... si interpretano nel senso che esse sono riferite alle sole concessioni demaniali marittime per finalità turistico-ricreative, quali indicate nelle lettere da a) ad f) del comma 1 del medesimo articolo 01.

  L'interpretazione autentica circoscrive le concessioni turistico-ricreative alle tipologie elencate dall'art. 01, comma 1, del d.l. n. 400/1993.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali, gli Stati membri devono applicare una procedura di selezione tra i candidati potenziali ...

  La norma impone una procedura di selezione imparziale e trasparente e vieta il rinnovo automatico delle concessioni; ha effetto diretto e deve essere applicata anche dalle autorità comunali.

• artt. 49 e 56 TFUE

  I principi di libertà di stabilimento e libera prestazione dei servizi ostano alle proroghe automatiche delle concessioni demaniali quando ricorrono le condizioni di rilevanza unionale, imponendo il ricorso a procedure competitive.

• art. 2, comma 1, l. 241/1990

  Il silenzio-inadempimento presuppone un obbligo giuridico dell'amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La pubblica amministrazione può annullare d'ufficio ...

  L'annullamento d'ufficio è configurato come possibilità discrezionale dell'amministrazione e non come attività dovuta su istanza del privato.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio è esperibile solo quando sussista un obbligo giuridico di provvedere; non può essere utilizzata per ottenere coercitivamente l'esercizio dell'autotutela.

• art. 60 c.p.a.

  La causa è stata definita con sentenza in forma semplificata, previa audizione delle parti nella camera di consiglio.

Massime di principio

• Una concessione demaniale marittima destinata a una cabina per la biglietteria del trasporto pubblico marittimo non rientra, per la sua funzione, tra le concessioni per attività turistico-ricreative soggette alla disciplina speciale di proroga automatica, ma appartiene all'ambito delle attività portuali e produttive.
• Le disposizioni nazionali che prevedono proroghe automatiche e generalizzate delle concessioni demaniali devono essere disapplicate quando contrastano con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE e con gli artt. 49 e 56 TFUE; l'amministrazione comunale è direttamente tenuta a indire una procedura selettiva imparziale e trasparente, anziché prorogare automaticamente il titolo.
• La proroga tecnica di una concessione demaniale è legittima solo se funzionale al tempo strettamente necessario per concludere una procedura competitiva già avviata o almeno programmata mediante atti di indirizzo concretamente orientati all'indizione della gara; non è legittima una proroga disposta in assenza di qualsiasi procedura selettiva.
• L'azione avverso il silenzio presuppone un obbligo giuridico di provvedere su una funzione amministrativa tipizzata. Non è ammissibile per imporre all'amministrazione l'esercizio dell'autotutela, che resta un potere discrezionale esercitabile d'ufficio su impulso meramente sollecitatorio del privato.
• Gli atti di indirizzo privi di immediata lesività sono normalmente impugnabili insieme all'atto finale attuativo, non autonomamente; il concorrente attuale o potenziale che opera nello stesso settore e bacino territoriale è legittimato a contestare la proroga della concessione altrui quando mira all'apertura della risorsa alla concorrenza.

Come è indicizzato