Sentenza n. 10913/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato il Comunicato AIFA deducendo, in via principale, la violazione e falsa applicazione dell'art. 1, commi 324 e 325, della legge n. 207/2024, dell'art. 13, comma 1, lettera b), del d.l. n. 39/2009 e dell'art. 11, comma 6, del d.l. n. 78/2010, nonché eccesso di potere per difetto dei presupposti, travisamento, irragionevolezza, illogicità e disparità di trattamento. Secondo la ricorrente, la legge di bilancio 2025 aveva ridotto dal 66,65% al 66% la quota dell'industria relativa ai medicinali ordinari o originator e aumentato dal 3% al 3,65% quella dei grossisti, senza modificare la quota speciale del 58,65% spettante ai produttori di medicinali equivalenti prevista dall'art. 13, comma 1, lettera b), del d.l. n. 39/2009. La maggiorazione dello 0,65% avrebbe dovuto essere ricavata dalla quota dell'8% rimessa alla contrattazione tra grossisti e farmacisti, non dalla quota spettante ai produttori di equivalenti. In via subordinata, sono stati dedotti incompetenza, carenza assoluta di potere, nullità del Comunicato ai sensi dell'art. 21-septies della legge n. 241/1990, violazione dell'art. 23 Cost. e dell'art. 48 del d.l. n. 269/2003. AIFA ha eccepito l'inammissibilità o improcedibilità del ricorso per la natura non provvedimentale e non immediatamente lesiva del Comunicato e per la mancata impugnazione degli atti attuativi successivi.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari di AIFA, ritenendo il Comunicato autonomamente impugnabile e lesivo. Pur qualificandosi formalmente come comunicazione, esso dettava infatti prescrizioni vincolanti per il contenuto delle future determinazioni AIFA di classificazione dei medicinali equivalenti e aveva già prodotto effetti concreti mediante l'inserimento della clausola contestata nelle determinazioni relative ai farmaci della ricorrente. Nel merito, il TAR ha accolto il primo motivo, ritenendolo assorbente. Ha interpretato l'art. 1, commi 324-327, della legge n. 207/2024 nel senso che il riferimento alla quota del 66% riguarda i medicinali originator e non può estendersi ai medicinali equivalenti, la cui quota del 58,65% resta disciplinata dalla norma speciale e derogatoria dell'art. 13, comma 1, lettera b), del d.l. n. 39/2009. La legge di bilancio 2025 non contiene un'espressa modifica o abrogazione di tale disciplina speciale. Un'interpretazione che imponesse ai produttori di equivalenti la cessione dello 0,65% contrasterebbe con il dato numerico e testuale della legge e introdurrebbe, in via amministrativa, una riduzione della quota spettante all'industria non prevista dal legislatore. Il Comunicato è stato quindi annullato nei limiti indicati in motivazione. AIFA è stata condannata al pagamento delle spese di lite, liquidate in euro 2.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 1, commi 324-327, legge n. 207/2024

  «a decorrere dall’anno 2025 le quote di spettanza sul prezzo di vendita al pubblico [...] sono fissate per le aziende farmaceutiche e per i grossisti, rispettivamente, nella percentuale del 66 per cento e del 3,65 per cento»; «La maggiorazione dello 0,65 per cento spettante ai grossisti [...] è da intendersi quale quota non contendibile e non cedibile»

  Le disposizioni costituiscono un corpo normativo unitario applicabile ai medicinali originator; la quota del 66% e la maggiorazione dello 0,65% non possono essere estese ai medicinali equivalenti, per i quali resta ferma la disciplina speciale.

• art. 13, comma 1, lettera b), d.l. n. 39/2009, convertito dalla legge n. 77/2009

  «per le aziende farmaceutiche 58,65 per cento, per i grossisti 6,65 per cento e per i farmacisti 26,7 per cento. La rimanente quota dell’8 per cento è ridistribuita fra i farmacisti ed i grossisti secondo le regole di mercato»

  La norma speciale e derogatoria mantiene la quota dell'industria dei medicinali equivalenti al 58,65% e non è stata implicitamente abrogata dalla legge di bilancio 2025.

• art. 11, comma 6, d.l. n. 78/2010, convertito dalla legge n. 122/2010

  «le quote di spettanza dei grossisti e dei farmacisti [...] sono rideterminate nella misura del 3 per cento per i grossisti e del 30,35 per cento per i farmacisti»

  La disposizione costituisce parte del quadro normativo richiamato dalla legge di bilancio 2025, ma non comporta l'estensione ai medicinali equivalenti della quota del 66% prevista per l'industria dei medicinali originator.

• art. 1, comma 40, legge n. 662/1996

  «le quote di spettanza [...] sono fissate per le aziende farmaceutiche, per i grossisti e per i farmacisti rispettivamente al 66,65 per cento, al 6,65 per cento e al 26,7 per cento»

  La disposizione stabilisce la disciplina generale, dalla quale l'art. 13 del d.l. n. 39/2009 deroga per i medicinali equivalenti.

• art. 12 preleggi

  «Nell'applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore»

  L'interpretazione logica e sistematica non può sovrapporsi al dato testuale chiaro e numerico della legge, attribuendo alla quota del 66% un significato comprensivo anche della diversa quota del 58,65%.

• art. 21-septies legge n. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente per dedurre la nullità del Comunicato per difetto assoluto di attribuzione; la decisione accoglie il ricorso per violazione della disciplina sostanziale senza fondarsi autonomamente su tale profilo.

Massime di principio

• L'art. 1, commi 324-327, della legge n. 207/2024, nella parte in cui fissa al 66% la quota di spettanza dell'industria e al 3,65% quella dei grossisti, si riferisce ai medicinali originator e non modifica la quota speciale del 58,65% spettante ai produttori di medicinali equivalenti ai sensi dell'art. 13, comma 1, lettera b), del d.l. n. 39/2009.
• Una disposizione speciale e derogatoria che stabilisce una quota di spettanza specifica per i medicinali equivalenti non può essere ritenuta implicitamente abrogata da una successiva disciplina generale priva di un espresso riferimento alla diversa quota speciale e di una chiara manifestazione della volontà abrogativa.
• L'amministrazione non può, mediante un comunicato o altro atto applicativo, estendere l'ambito oggettivo di una legge e imporre ai produttori di medicinali equivalenti una riduzione patrimoniale non prevista dal legislatore.
• Quando un atto formalmente qualificato come comunicato o circolare contiene prescrizioni vincolanti sul contenuto dei futuri provvedimenti amministrativi e tali prescrizioni sono già concretamente applicate, l'atto è autonomamente impugnabile in presenza di una lesione attuale e di un interesse concreto del destinatario.
• Nell'interpretazione della legge, il dato numerico puntualmente indicato dal legislatore costituisce un elemento precettivo non superabile mediante un'interpretazione teleologica o sistematica che attribuisca a quella percentuale un significato diverso o più ampio.

Come è indicizzato