Sentenza n. 2472/2026 - Roma, Sezione 2B

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale e, in parte qua, l'art. 20 del capitolato speciale d'appalto, chiedendo anche l'accertamento del diritto all'attivazione della procedura istruttoria per la revisione del prezzo. Ha dedotto la violazione e falsa applicazione dell'art. 115 del d.lgs. 163/2006 e della clausola capitolare, nonché degli artt. 1337 e 1375 c.c. e dell'art. 97 Cost.; difetto di istruttoria e di motivazione; carenza dei presupposti; eccesso di potere per erroneità dei presupposti, manifesta erroneità, irragionevolezza, travisamento e ingiustizia manifesta. Secondo la ricorrente, il termine decadenziale di quattro mesi sarebbe irragionevole e contrario alla buona fede, perché la richiesta avrebbe dovuto essere formulata prima della disponibilità dei dati ISTAT necessari; avrebbe dovuto applicarsi il solo termine quinquennale di prescrizione; in subordine, il termine avrebbe riguardato soltanto la prima revisione e non le annualità successive o i periodi di proroga. Il Comune ha eccepito il difetto di giurisdizione, l'inammissibilità per rinuncia a precedenti pretese, carenza di interesse, mancato superamento della prova di resistenza e tardività dell'impugnazione della clausola. Ha inoltre sostenuto l'infondatezza della domanda, rilevando che gli affidamenti diretti successivi alla proroga tecnica erano autonomi e privi di clausola revisionale.

La decisione

Il TAR ha affermato la propria giurisdizione esclusiva ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a., perché la controversia riguardava il mancato esercizio del potere amministrativo tecnico-discrezionale di verificare i presupposti della revisione, e non il semplice adempimento di un obbligo contrattuale puntualmente determinato nell'an e nel quantum. Ha dichiarato inammissibile, nella parte ampliativa del thema decidendum, la memoria di replica, poiché non può introdurre una domanda nuova relativa alle annualità successive e alle proroghe. Nel merito ha ritenuto legittima la clausola dell'art. 20 del capitolato: l'art. 115 del d.lgs. 163/2006 imponeva la previsione della revisione periodica, ma non escludeva un termine decadenziale per l'attivazione, purché ragionevole e non vessatorio. Il termine di quattro mesi prima della scadenza del primo anno è stato giudicato ragionevole, poiché consentiva all'appaltatrice di disporre dei primi otto mesi di esecuzione per valutare gli incrementi dei costi e presentare l'istanza. La clausola non attribuiva un diritto automatico all'aumento, ma imponeva l'attivazione di un procedimento bifasico: prima l'istruttoria amministrativa sull'an della revisione, caratterizzata da discrezionalità tecnica, poi, eventualmente, la determinazione del quantum. La richiesta del 18 ottobre 2023 era quindi tardiva rispetto al termine decadenziale, scaduto il 30 novembre 2017. Per gli affidamenti diretti successivi alla scadenza della proroga tecnica, il TAR ha rilevato che si trattava di autonomi affidamenti soggetti all'art. 106 del d.lgs. 50/2016 e che non risultava prevista alcuna clausola revisionale, né essa era concretamente configurabile per la brevissima durata degli affidamenti. Il ricorso è stato pertanto respinto; spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative alla revisione dei prezzi negli appalti pubblici, quando la controversia coinvolga l'esercizio di un potere amministrativo e non il mero adempimento di un obbligo contrattuale già puntualmente determinato.

• art. 115 d.lgs. 163/2006

  Tutti i contratti ad esecuzione periodica o continuativa relativi a servizi o forniture debbono recare una clausola di revisione periodica del prezzo. La revisione viene operata sulla base di una istruttoria condotta dai dirigenti responsabili dell'acquisizione di beni e servizi sulla base dei dati di cui all'articolo 7, comma 4, lettera c) e comma 5.

  La norma eterointegra il contratto imponendo la clausola di revisione e disciplina un procedimento istruttorio, ma non attribuisce automaticamente il diritto all'adeguamento né impedisce alle parti di prevedere un termine decadenziale ragionevole per l'istanza.

• art. 7, comma 4, lett. c) e comma 5, d.lgs. 163/2006

  Prevede il riferimento ai dati e agli indici elaborati nell'ambito del sistema di rilevazione dei prezzi; in assenza degli specifici indici previsti, la revisione può essere operata sulla base degli indici FOI pubblicati dall'ISTAT.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  Per gli affidamenti successivi, la revisione dei prezzi era ammessa solo nei casi e alle condizioni previste dalla norma, con clausola chiara, precisa e inequivocabile inserita nei documenti iniziali di gara e senza alterazione sostanziale della natura del contratto.

• art. 2948, n. 4, c.c.

  Il termine quinquennale di prescrizione dei pagamenti periodici non sostituisce il termine decadenziale contrattuale previsto per l'attivazione della procedura di revisione quando l'an della pretesa deve ancora essere accertato dall'amministrazione.

• artt. 1337 e 1375 c.c.

  I canoni di buona fede nelle trattative e nell'esecuzione del contratto impongono che il termine decadenziale non sia irragionevole o vessatorio; nel caso concreto la clausola è stata ritenuta chiara e ragionevole.

• art. 36 d.lgs. 50/2016

  Costituisce la base normativa degli affidamenti diretti disposti dopo la scadenza della proroga tecnica, qualificati dal TAR come autonomi affidamenti e non come prosecuzione del contratto originario.

Massime di principio

• Nelle controversie sulla revisione dei prezzi degli appalti pubblici, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando l'appaltatore contesta il mancato esercizio del potere amministrativo di istruttoria e valutazione dell'an della revisione; appartiene invece al giudice ordinario la controversia relativa al mero adempimento di un obbligo contrattuale già puntualmente determinato nell'an e nel quantum.
• La clausola di revisione dei prezzi prevista dall'art. 115 del d.lgs. 163/2006 non attribuisce automaticamente all'appaltatore il diritto all'incremento del corrispettivo, ma impone l'attivazione di un procedimento amministrativo bifasico, nel quale l'amministrazione verifica preliminarmente la sussistenza dei presupposti e determina successivamente l'eventuale quantum.
• L'art. 115 del d.lgs. 163/2006 non impedisce alle parti di sottoporre l'istanza di revisione a un termine decadenziale, purché il termine sia chiaro, ragionevole e non vessatorio. È ragionevole un termine che consenta all'appaltatore un periodo effettivo di esecuzione sufficiente a valutare l'andamento dei costi prima di presentare la richiesta.
• La previsione di un termine decadenziale per l'attivazione della revisione non è sostituita dal termine quinquennale di prescrizione previsto per i pagamenti periodici, quando la spettanza della revisione deve ancora essere accertata mediante l'esercizio di un potere tecnico-discrezionale dell'amministrazione.
• Gli affidamenti diretti disposti dopo la scadenza della proroga tecnica possono costituire autonomi affidamenti, non automaticamente soggetti alla clausola revisionale del contratto originario; in assenza di una clausola revisionale chiara, precisa e inequivocabile, la revisione non può essere riconosciuta secondo la disciplina dell'art. 106 del d.lgs. 50/2016.

Come è indicizzato