Sentenza n. 1604/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

Il proprietario ha impugnato l'ordinanza n. 184/2020, che imponeva il ripristino dello stato legittimo o la demolizione di varie opere abusive nel compendio immobiliare, deducendo violazione del d.P.R. 380/2001 e della l.r. Emilia-Romagna 23/2004, difetto di istruttoria e di motivazione. Sosteneva che le difformità fossero minime e sanabili, contestava l'ordine demolitorio e affermava che la demolizione avrebbe compromesso la stabilità dell'intero edificio. Dopo aver demolito alcune opere e presentato domande di sanatoria per altre, ha impugnato con motivi aggiunti l'ordinanza n. 29/2021, che aveva dichiarato inefficace la SCIA in sanatoria per l'edificio D e disposto il ripristino. L'immobile era stato ricavato demolendo due box prefabbricati condonati, originariamente destinati a usi accessori, e ricostruendo un fabbricato ad uso abitativo, in sedime diverso. Il ricorrente sosteneva che si trattasse di ristrutturazione edilizia, con sostanziale mantenimento di volume e superficie, e non di nuova costruzione; contestava la motivazione, l'istruttoria, il calcolo dei volumi, la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990 e delle garanzie partecipative, nonché l'impossibilità di acquisire l'immobile al patrimonio comunale. Invocava inoltre la disciplina sopravvenuta del Decreto Salva Casa e l'art. 22-bis l.r. 23/2004. Con una seconda censura lamentava che il lungo tempo trascorso dall'abuso (circa diciotto anni) avesse ingenerato un affidamento tutelabile. Ha chiesto il rinvio in attesa della definizione delle altre pratiche di sanatoria e della possibilità di regolarizzazione alla luce delle sopravvenienze normative.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di rinvio, non ravvisando ragioni eccezionali per derogare alla concentrazione e speditezza del giudizio, anche perché il ricorso originario era divenuto improcedibile e i motivi aggiunti potevano essere decisi. Ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse: il proprietario aveva spontaneamente demolito la maggior parte delle opere e presentato domande di sanatoria per le restanti. Ha respinto i motivi aggiunti. Quanto alla qualificazione dell'intervento sull'edificio D, ha ritenuto che si trattasse di nuova costruzione, non di ristrutturazione: i box accessori erano stati demoliti senza titolo e sostituiti, dopo un mutamento d'uso a residenziale, da un manufatto in sedime diverso, con successivo ulteriore mutamento di destinazione e aumento di volume e superficie; mancava quindi il necessario nesso di continuità tra preesistenza e risultato. La nozione ampliata di ristrutturazione introdotta dal d.l. 76/2020 non elimina la finalità conservativa dell'intervento né consente di qualificare come ristrutturazione una trasformazione ulteriore del territorio. È stata quindi ritenuta inidonea la SCIA in sanatoria e non applicabile la disciplina invocata del Decreto Salva Casa. L'art. 22-bis l.r. 23/2004 non era applicabile, sia per difetto della destinazione prevista dalla norma sia perché disciplina la fase esecutiva della demolizione. La mancata realizzazione materiale dell'abuso da parte del proprietario non rende illegittimo l'ordine ripristinatorio, che può essere rivolto all'attuale titolare del potere di disporre del bene, senza necessità di accertarne dolo o colpa. È stata respinta anche la censura sull'affidamento: il decorso del tempo non sana l'abuso e non fonda un affidamento tutelabile alla conservazione della situazione illecita. Il ricorrente è stato condannato alle spese in favore del Comune, liquidate in € 2.000,00 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. d), d.P.R. 380/2001

  Sul punto si richiama una recente sentenza in cui si evidenzia il discrimine che “ancora oggi distingue la “nuova costruzione” dalla ristrutturazione non tanto e non solo nel rispetto dei singoli parametri indicati normativamente per connotare la seconda, quanto piuttosto nella finalità che deve contraddistinguerla e che sta alla base del progressivo ampliamento del suo ambito di operatività.

  La ristrutturazione edilizia, anche nella forma della demolizione e ricostruzione, deve mantenere una finalità conservativa e un nesso di continuità con l'edificio preesistente; se l'intervento produce una trasformazione ulteriore del territorio, è nuova costruzione.

• art. 10 d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito dalla l. 11 settembre 2020, n. 120

  La formulazione letterale dell’art. 10 del d.l. 16 luglio 2020, n. 76, convertito, con modificazioni, dalla l. 11 settembre 2020, n. 120, il quale, pur avendo eliminato i «precedenti requisiti presupponenti una rigida “continuità” tra le caratteristiche strutturali dell’immobile preesistente e quelle del manufatto da realizzare», ha comunque ricondotto le modifiche introdotte agli scopi di «assicurare il recupero e la qualificazione del patrimonio edilizio esistente» e di «contenimento del consumo di suolo» (in tal senso vedi l’incipit della norma, comma 1, primo periodo), così confermando la finalità “conservativa” sottesa al concetto di ristrutturazione.

  La riforma del 2020 ha ampliato la nozione di ristrutturazione, ma non ha eliminato la sua funzione conservativa, collegata al recupero del patrimonio edilizio esistente e al contenimento del consumo di suolo.

• art. 22-bis l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  Né può trovare applicazione l’articolo 22 bis Legge regionale n. 23/2004, che prevede testualmente “Il responsabile dell'abuso o l'attuale proprietario dell'immobile possono proporre all'amministrazione comunale la stipula di un accordo ai sensi dell'articolo 11 della legge n. 241 del 1990, per regolare i tempi e le modalità di attuazione degli interventi, anche parziali, di demolizione e di ripristino dello stato dei luoghi, qualora gli immobili abusivi siano attualmente utilizzati come abitazioni”, non solo perché manca la destinazione prevista, ma anche perché la disposizione disciplina la fase della demolizione.

  La norma consente accordi per regolare tempi e modalità della demolizione e del ripristino degli immobili abusivi utilizzati come abitazioni; non disciplina la sanatoria e opera nella fase esecutiva della demolizione.

• art. 3 l. 241/1990

  Anche questa censura non può trovare accoglimento, in applicazione all’orientamento consolidato secondo cui non vi può essere un affidamento tutelabile alla conservazione di una situazione di fatto abusiva che il mero decorso del tempo non sana e l'interessato non può dolersi del fatto che l'Amministrazione non abbia emanato in data antecedente i dovuti atti repressivi.

  Il decorso del tempo non sana l'abuso edilizio e non genera un affidamento tutelabile alla conservazione della situazione abusiva; perciò il ritardo nell'adozione degli atti repressivi non rende illegittimo l'intervento comunale.

Massime di principio

• La demolizione e ricostruzione costituisce ristrutturazione edilizia soltanto se conserva un nesso di continuità con il fabbricato preesistente e resta funzionale al suo riuso, senza produrre una trasformazione ulteriore del territorio; la modifica di sedime e destinazione d'uso, insieme all'aumento di volume o superficie, può escludere tale qualificazione e integrare una nuova costruzione.
• La nozione di ristrutturazione edilizia ampliata dalla riforma del 2020 mantiene una finalità conservativa, coerente con il recupero del patrimonio edilizio esistente e il contenimento del consumo di suolo.
• L'ordine di demolizione o ripristino può essere rivolto all'attuale proprietario o titolare del potere di disporre del bene, indipendentemente dalla sua partecipazione materiale all'abuso e dall'accertamento di dolo o colpa; l'estraneità può assumere rilievo per misure di carattere afflittivo solo quando la disciplina lo preveda.
• Il mero decorso del tempo non sana un abuso edilizio e non fonda un affidamento tutelabile alla sua conservazione, né rende illegittima la successiva adozione delle misure repressive.
• L'ottemperanza spontanea all'ordine demolitorio per una parte delle opere e la presentazione di istanze di sanatoria per le restanti possono determinare il venir meno dell'interesse all'impugnazione dell'ordinanza originaria.

Come è indicizzato