Sentenza n. 1256/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La società concessionaria ha impugnato il provvedimento con cui il Ministero ha approvato solo parzialmente la perizia di variante relativa a interventi di miglioramento sismico di due viadotti dell'autostrada A6, contestando il mancato riconoscimento di alcune voci di spesa per complessivi importi indicati in ricorso e chiedendo l'accertamento del diritto all'ammissione a investimento e alla remunerazione degli importi stralciati, anche a titolo di indebito arricchimento. La ricorrente ha inoltre proposto domanda incidentale di accesso ex art. 116, comma 2, c.p.a. avverso il silenzio-rigetto formatosi sull'istanza del 18 maggio 2021, chiedendo l'esibizione di due relazioni istruttorie ministeriali. Il TAR ha rilevato d'ufficio un possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e ha sottoposto la questione al contraddittorio delle parti.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda principale, ritenendo competente il giudice ordinario. La controversia riguarda infatti una pretesa patrimoniale relativa alla fase esecutiva del rapporto concessorio: l'approvazione ministeriale della perizia e il controllo sulla necessità, sulle modalità degli interventi e sulla congruità dei costi costituiscono un sindacato tecnico-giuridico fondato sulla convenzione e sul capitolato, non l'esercizio di un potere autoritativo idoneo a modificare unilateralmente diritti e obblighi del rapporto. Il giudizio può essere riproposto davanti al giudice ordinario nelle forme e nei termini di legge. La domanda incidentale di accesso è stata invece esaminata e accolta, poiché il difetto di giurisdizione sulla domanda principale non esclude né l'ammissibilità né la connessione dell'accesso, che può essere strumentale anche alla riproposizione della controversia davanti al giudice munito di giurisdizione. Il Ministero aveva prodotto soltanto una delle due relazioni richieste; la relazione istruttoria dell'Ufficio Tecnico di Genova, espressamente richiamata nel provvedimento impugnato e direttamente rilevante per la difesa della concessionaria, non era stata esibita. Il Ministero è stato quindi condannato a esibirla entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Le spese sono state compensate per le difficoltà interpretative in materia di riparto di giurisdizione.

Norme richiamate

• art. 116, comma 2, c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Disciplina la domanda incidentale di accesso proposta nel corso del giudizio; la domanda conserva ammissibilità e connessione anche quando la domanda principale sia devoluta al giudice ordinario, se l'accesso può servire alla riproposizione della controversia davanti al giudice munito di giurisdizione.

• art. 64 c.p.a.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Richiamato dalla ricorrente quale base della richiesta istruttoria di esibizione documentale.

• art. 22, comma 1, lettera b), l. 241/1990

  un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso

  La concessionaria possiede un interesse qualificato all'accesso alla relazione istruttoria, in quanto l'atto è richiamato nel provvedimento di approvazione della variante e incide direttamente sulla sua posizione giuridica.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Consente l'accesso ai documenti quando sia necessario per curare o difendere i propri interessi giuridici; il documento è stato ritenuto utile anche ai fini della successiva riproposizione della controversia davanti al giudice ordinario.

• art. 2041 c.c.

  eventuale quote, SOLO SE PRESENTE

  Invocato in via subordinata dalla concessionaria quale titolo della pretesa di indebito arricchimento; la relativa domanda non è stata esaminata nel merito per difetto di giurisdizione amministrativa.

Massime di principio

• Le controversie relative al riconoscimento di costi, investimenti e remunerazioni nell'esecuzione di una concessione autostradale appartengono alla giurisdizione ordinaria quando riguardano esclusivamente l'attuazione del rapporto concessorio e l'adempimento delle obbligazioni convenzionali, anche se la pretesa è proposta mediante impugnazione dell'atto formale di approvazione ministeriale del progetto o della variante.
• L'approvazione del concedente di interventi manutentivi o di adeguamento non costituisce esercizio di un potere autoritativo, quando si risolve in un controllo tecnico-giuridico sulla necessità e sulle modalità delle opere, sulla congruità dei costi e sulla loro coerenza con convenzione e capitolato; il rifiuto o lo stralcio di voci di spesa è quindi valutabile dal giudice ordinario sotto il profilo dell'inadempimento contrattuale.
• Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda principale non determina automaticamente l'inammissibilità della domanda incidentale di accesso proposta ex art. 116, comma 2, c.p.a.; il giudice deve verificarne autonomamente i presupposti sostanziali previsti dagli artt. 22 e seguenti della l. 241/1990.
• La connessione richiesta per l'accesso incidentale ex art. 116, comma 2, c.p.a. è intesa in senso ampio e sussiste anche quando l'accesso sia funzionale alla riproposizione della controversia davanti all'autorità giudiziaria munita di giurisdizione.
• È legittimato all'accesso difensivo il soggetto che chieda un atto endoprocedimentale istruttorio espressamente richiamato nel provvedimento che incide sulla sua posizione giuridica, quando il documento sia necessario per esercitare o preparare la difesa e l'amministrazione non opponga specifiche cause di esclusione.

Come è indicizzato