Sentenza n. 727/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha impugnato la determinazione comunale di revoca della concessione, adottata dopo un sopralluogo della Polizia municipale nel quale erano stati trovati sei operai intenti alla lavorazione del pomodoro nei box concessi. L’amministrazione aveva ritenuto violato l’art. 21, comma 7, del regolamento comunale del mercato, concernente l’utilizzo degli stands per le funzioni cui sono destinati e il divieto di adibirli a deposito di imballaggi vuoti o altro, applicando la previsione del comma 9 relativa alla revoca per gravi infrazioni. La ricorrente ha dedotto: eccesso di potere per sviamento, irragionevolezza e contraddittorietà, difetto di motivazione, violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 e del principio di proporzionalità; violazione dell’art. 41 Cost.; violazione della concessione e difetto di istruttoria e motivazione, per non avere l’amministrazione considerato le osservazioni procedimentali; violazione degli artt. 1 e 35 Cost., dell’art. 7 l. 241/1990 e dell’art. 21 del regolamento comunale. In particolare, la società ha sostenuto che gli operai fossero regolarmente contrattualizzati e che l’attività consistesse non nella trasformazione o lavorazione del pomodoro, ma nel trasferimento del prodotto dalle cassette originarie alle confezioni destinate alla commercializzazione, in conformità alle prescrizioni igienico-sanitarie. Ha inoltre lamentato che l’atto finale recasse una motivazione sostanzialmente coincidente con quella della comunicazione di avvio e non spiegasse perché le osservazioni fossero state ritenute superabili.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso sulla base della fondatezza assorbente del secondo motivo. La determinazione finale si è limitata a dare atto delle osservazioni della società e ad affermare che esse non erano meritevoli di accoglimento, senza indicare le ragioni del loro superamento. Il giudice ha rilevato che le osservazioni erano puntuali e descrivevano dettagliatamente l’attività svolta nei box, prospettando una ricostruzione dei fatti potenzialmente idonea a incidere sull’esito del procedimento. L’amministrazione avrebbe quindi dovuto spiegare perché l’attività accertata costituisse una lavorazione del pomodoro estranea alla destinazione concessoria e integrasse una violazione grave, anziché un semplice trasferimento del prodotto tra imballaggi. La carenza motivazionale è stata ritenuta particolarmente rilevante perché l’esercizio del potere di revoca presupponeva valutazioni discrezionali: dapprima l’inquadramento della condotta al di fuori della destinazione d’uso prevista dall’art. 21, comma 7, e poi la valutazione della gravità della violazione ai sensi del comma 9. L’omessa esplicitazione dell’iter logico-giuridico ha frustrato le garanzie di partecipazione procedimentale e ha impedito di comprendere le ragioni della decisione. Le ulteriori censure sono state assorbite, poiché il loro esame avrebbe presupposto la piena comprensione delle ragioni sostanziali dell’atto. La determinazione impugnata è stata annullata. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 21, comma 7, Regolamento comunale del mercato all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli

  Gli stands e i punti vendita (magazzini attrezzati per il deposito dei prodotti e la distribuzione) dovranno essere usati per le funzioni a cui sono destinati, pertanto sarà tassativamente vietato adibirli a deposito di imballaggi vuoti o altro

  La disposizione individua la destinazione funzionale degli stands e il divieto di utilizzi diversi; la sua applicazione richiede il previo accertamento che la condotta concreta si collochi fuori dalla destinazione concessoria.

• art. 21, comma 9, Regolamento comunale del mercato all’ingrosso dei prodotti ortofrutticoli

  le assegnazioni degli stands saranno revocate (...) per gravi infrazioni alle leggi, ai regolamenti ed alle norme disposte per il funzionamento del mercato

  La revoca per violazione regolamentare presuppone, oltre all’accertamento dell’infrazione, una specifica valutazione della sua gravità; trattandosi di attività discrezionale, tale valutazione deve essere adeguatamente motivata.

• art. 7 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale deve essere effettiva; quando il privato formula osservazioni specifiche e potenzialmente rilevanti, il provvedimento finale deve dar conto delle ragioni per cui esse vengono superate.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La ricorrente ha invocato la disposizione sostenendo l’assenza di un mutamento della situazione di fatto idoneo a giustificare la revoca; il giudice non ha esaminato la censura, ritenendola assorbita.

• art. 60 c.p.a.

  Ha consentito la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata, previo avviso alla parte presente.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, unitamente all’art. 92, comma 2, c.p.c., quale base per la regolazione delle spese.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato per giustificare l’integrale compensazione delle spese in ragione delle peculiarità del giudizio e del suo esito.

Massime di principio

• Quando il privato, nell’ambito di un procedimento volto alla revoca di una concessione o di altro titolo, formula osservazioni puntuali su fatti rilevanti per la decisione, il provvedimento finale non può limitarsi a dichiararle genericamente non meritevoli di accoglimento, ma deve esplicitare le ragioni del loro superamento.
• La motivazione del provvedimento finale deve rendere comprensibile l’iter logico-giuridico seguito dall’amministrazione, soprattutto quando le osservazioni del privato prospettano una ricostruzione dei fatti diversa da quella posta a fondamento dell’avvio del procedimento e potenzialmente idonea a incidere sull’esito.
• Quando una disciplina regolamentare subordina la revoca di una concessione all’esistenza di una grave infrazione, l’amministrazione deve motivare distintamente sia l’estraneità della condotta rispetto alla destinazione d’uso del bene o del titolo, sia la gravità della violazione.
• L’omessa considerazione sostanziale di osservazioni specifiche e rilevanti frustra le garanzie di partecipazione procedimentale e determina un vizio di motivazione dell’atto finale, anche se l’amministrazione ne ha formalmente dato atto.

Come è indicizzato