Sentenza n. 443/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato il provvedimento unico di diniego adottato dal SUAPE in relazione a una PAS per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra. Ha dedotto, in primo luogo, la nullità del diniego per difetto assoluto di attribuzione e incompetenza, sostenendo che il parere comunale contrario fosse stato reso oltre il termine di 45 giorni e che si fosse quindi formato il silenzio-assenso. Ha inoltre sostenuto che il Comune non avesse competenza a individuare aree non idonee alla localizzazione di impianti da fonti rinnovabili, materia rimessa alla Regione e alla disciplina statale, e che fosse nulla o comunque illegittima la norma delle NTA del PUC che limitava gli impianti fotovoltaici in zona agricola ai pannelli collocati sui fabbricati o in contiguità agli stessi. La ricorrente ha invocato anche l’art. 20 del d.lgs. n. 199/2021, sostenendo che, in assenza dei decreti attuativi, l’area dovesse essere considerata ex lege idonea in quanto agricola e limitrofa a zone industriali. Ha contestato infine la rilevanza del parere negativo della Soprintendenza, osservando che l’area non era direttamente sottoposta a vincolo archeologico e che, al più, avrebbe dovuto essere disposta la sospensione del procedimento per la verifica dell’interesse archeologico. Il Ministero della Cultura ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa tempestiva notifica alla Regione Sardegna, quale amministrazione co-emanante nell’ambito della copianificazione e della verifica di coerenza del PUC con il piano paesaggistico regionale. Nel merito, le amministrazioni hanno sostenuto la legittimità del diniego, anche in ragione della presenza di beni archeologici entro la fascia di 500 metri dall’impianto.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente respinto l’eccezione relativa alla tardività della memoria di replica del Comune, ritenendo applicabile ai processi pendenti la disciplina processuale sopravvenuta sul rito abbreviato per le controversie relative agli impianti da fonti rinnovabili, in applicazione del principio tempus regit actum. Ha poi accolto l’eccezione di inammissibilità per omessa tempestiva notifica del ricorso alla Regione Sardegna. L’impugnazione della disposizione delle NTA del PUC era centrale nel ricorso e il PUC era stato sottoposto alla verifica regionale di coerenza con il piano paesaggistico regionale mediante un procedimento qualificabile come copianificazione. La Regione doveva quindi essere evocata tempestivamente quale amministrazione co-emanante e parte principale ed essenziale del giudizio, non quale semplice controinteressata; la successiva notifica effettuata in corso di causa non era idonea a sanare il vizio. Il Collegio ha comunque esaminato il merito, rilevando che il parere comunale del 7 giugno 2024 non era tardivo, poiché la richiesta regionale di integrazioni documentali aveva sospeso il termine, poi ripreso dopo l’adempimento della società. Ha inoltre osservato che la disposizione urbanistica non configurava, secondo il suo tenore, un divieto assoluto e generalizzato di impianti da fonti rinnovabili. Il diniego risultava comunque fondato su una valutazione concreta dell’area e del progetto: l’impianto ricadeva entro la fascia di 500 metri da beni archeologici, tra cui due nuraghi, e la Soprintendenza aveva espresso una valutazione tecnico-discrezionale negativa, motivata dall’elevata probabilità di ulteriori rinvenimenti e dalla rilevanza del paesaggio archeologico. Il parere della Soprintendenza, sebbene non richiamato nella parte finale del provvedimento, risultava richiamato nella parte istruttoria e costituiva elemento della decisione. Il ricorso è stato pertanto dichiarato inammissibile; le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 119, comma 1, lett. l-bis), c.p.a.

  controversie comunque attinenti alle procedure e ai provvedimenti della pubblica amministrazione in relazione ai progetti di impianti di energia da fonti rinnovabili di cui agli allegati A, B e C al decreto legislativo 25 novembre 2024, n. 190

  La disciplina del rito abbreviato introdotta per le controversie relative agli impianti da fonti rinnovabili si applica anche ai processi pendenti, in quanto norma processuale soggetta al principio tempus regit actum.

• art. 15, comma 1, lett. e), d.lgs. 26 novembre 2025, n. 178

  Ha introdotto nell’art. 119 c.p.a. l’estensione del rito abbreviato alle controversie relative ai progetti di impianti da fonti rinnovabili.

• art. 145, commi 4 e 5, d.lgs. n. 42/2004

  La verifica regionale di coerenza del PUC con il piano paesaggistico regionale concorre alla formazione dello strumento urbanistico e assume rilievo ai fini della qualificazione della Regione come amministrazione co-emanante.

• art. 20 d.lgs. n. 199/2021

  La valutazione dell’idoneità delle aree per gli impianti da fonti rinnovabili non esclude una verifica concreta della compatibilità del progetto con la presenza di beni culturali e archeologici; nel caso esaminato l’area non è stata ritenuta idonea per la presenza di beni archeologici entro la fascia di 500 metri.

• art. 49, comma 2, NTA del Piano paesaggistico regionale

  La disposizione è stata richiamata quale base della fascia di tutela condizionata individuata mediante intesa tra Comune, Regione e organo ministeriale competente.

• art. 16 NTA del PUC del Comune di Gonnesa

  Sono ammessi gli impianti di produzione energetica mediante fonti rinnovabili (solari ed eoliche). Nel caso di fotovoltaico, i pannelli dovranno essere localizzati sui fabbricati (purché non presentino caratteri storici), con i pannelli inclinati secondo l’angolo della falda del tetto, o contigui agli stessi per una superficie non superiore a 30 mq.

  Il TAR ha ritenuto che la disposizione, considerata nel suo tenore testuale e nel concreto procedimento, non configurasse un divieto assoluto e generalizzato di ogni impianto da fonti rinnovabili.

• art. 73 c.p.a.

  I termini processuali per memorie e repliche sono stati valutati alla luce del rito applicabile alla controversia.

Massime di principio

• Quando uno strumento urbanistico è formato mediante un procedimento di copianificazione nel quale l’amministrazione regionale svolge un ruolo di co-emanazione, l’impugnazione della disciplina pianificatoria impone la tempestiva notifica del ricorso anche alla Regione, quale parte principale ed essenziale del giudizio; la successiva notifica in corso di causa non sana l’omessa instaurazione tempestiva del contraddittorio.
• La richiesta di integrazioni documentali formulata dall’amministrazione nel corso del procedimento sospende il termine per l’espressione dei pareri degli enti coinvolti; il parere reso dopo la scadenza del termine originario, ma entro il termine ricalcolato dopo la ripresa del procedimento, non è tardivo.
• La valutazione dell’idoneità di un’area alla realizzazione di impianti da fonti rinnovabili non impedisce una verifica concreta della compatibilità dello specifico progetto con la presenza di beni culturali e archeologici e con il relativo contesto paesaggistico.
• Un parere negativo della Soprintendenza può fondare il diniego anche quando l’area non sia direttamente sottoposta a vincolo archeologico, se il parere documenta la prossimità di beni culturali, il rischio di nuovi rinvenimenti e l’incompatibilità dell’intervento con il paesaggio archeologico tutelato.
• La motivazione del provvedimento conclusivo può risultare integrata dagli atti dell’istruttoria espressamente richiamati nel provvedimento, anche se il parere rilevante non è ripetuto nella parte finale dell’atto, purché la sua considerazione sia desumibile dalla complessiva motivazione.

Come è indicizzato