Cassazione Civile, Ordinanza n. 08786/2023 del 28/03/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dalla pretesa di un medico di medicina generale convenzionato di ottenere il pagamento integrale dei corrispettivi previsti dall’Accordo Integrativo Regionale Abruzzo per specifiche voci retributive/incentivanti ('NCP in gruppo e relativo personale' e 'assistenza domiciliare integrata'), importi che l’azienda sanitaria aveva invece ridotto unilateralmente in ragione dei vincoli di spesa connessi al piano di rientro sanitario regionale. La corte d’appello aveva confermato la decisione di primo grado favorevole al medico, ritenendo illegittima la riduzione unilaterale del compenso. L’azienda sanitaria ha quindi proposto ricorso per cassazione con sei motivi: 1) violazione di norme statali e dell’intesa Stato-Regioni, sostenendo che gli atti regionali e aziendali adottati in attuazione del piano di rientro avessero natura autoritativa e consentissero la riduzione dei compensi; 2) falsa applicazione delle stesse norme e delle delibere regionali/commissariali, lamentando che la riapertura dei tavoli di concertazione non fosse necessaria per rimodulare i compensi e che i provvedimenti imponessero già la riduzione; 3) violazione dell’accordo collettivo nazionale e dell’AIR, contestando la qualificazione delle somme come corrispettivi e sostenendo che fossero incentivi facoltativi legati a forme volontarie di attività; 4) omessa pronuncia sugli artt. 40 e 40-bis d.lgs. 165/2001 e nullità delle clausole contrattuali incompatibili con la programmazione economica; 5) omesso esame del fatto decisivo della riapertura dei tavoli di concertazione; 6) violazione della disciplina sulla disapplicazione degli atti amministrativi, sostenendo che gli atti con cui la ASL aveva operato il taglio non potessero essere disapplicati.

La decisione

La Corte di cassazione ha ritenuto il ricorso ammissibile ma infondato. Ha confermato l’orientamento già espresso in precedenti conformi secondo cui, nel rapporto convenzionale dei medici di medicina generale con il SSN, la disciplina economica deriva dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali i rapporti individuali devono conformarsi; le esigenze di contenimento della spesa e i vincoli del piano di rientro non legittimano la singola ASL a ridurre unilateralmente i compensi fissati dalla contrattazione collettiva. La Corte ha escluso che gli atti di riduzione del compenso avessero natura autoritativa o potessero essere ricondotti al potere di disapplicazione degli atti amministrativi, perché il rapporto è di matrice privatistica e di parità tra le parti. Ha inoltre precisato che l’eventuale potere unilaterale previsto dalla disciplina del lavoro pubblico contrattualizzato è eccezionale, circoscritto all’ambito di competenza e non consente di incidere su istituti riservati ad altro livello negoziale. Il ricorso è stato quindi rigettato, con condanna della ASL alle spese e con attestazione dei presupposti per il raddoppio del contributo unificato se dovuto.

Norme richiamate

• L. n. 311 del 2004, art. 1, commi 173, 176, 178 e 180

  le norme sul piano di rientro e sul contenimento della spesa sanitaria non sono state interpretate come idonee a consentire alle singole aziende sanitarie di modificare unilateralmente gli accordi collettivi con i medici convenzionati

• Intesa Stato-Regioni del 23 marzo 2005, art. 6

  richiamata nel quadro dei vincoli di finanza sanitaria e del contenimento della spesa

• L. n. 266 del 2005, art. 1, commi 278 e 281

  richiamata come base normativa dei vincoli al rientro del disavanzo sanitario

• L. n. 296 del 2006, art. 1, comma 796, lett. b)

  richiamata nel sistema dei vincoli di rientro e di programmazione sanitaria

• art. 12 disp. prel. c.c.

  invocato dalla ricorrente, senza che la Corte ne accogliesse la lettura estensiva proposta

• L. n. 833 del 1978, art. 48

  richiamata come norma che esige uniformità del rapporto convenzionale sul territorio nazionale e conformazione alla contrattazione collettiva

• d.lgs. n. 502 del 1992, art. 8

  la disciplina del rapporto convenzionale con i medici è affidata alla contrattazione collettiva nazionale e integrativa

• L. n. 191 del 2009, art. 2, commi 71 e 72

  il contenimento della spesa deve essere perseguito mediante gli strumenti previsti dalla disciplina contrattuale e non con interventi unilaterali sul trattamento economico

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 4

  "le pubbliche amministrazioni adempiono agli obblighi assunti con i contratti collettivi nazionali o integrativi dalla data della sottoscrizione definitiva e ne assicurano l’osservanza nelle forme previste dai rispettivi ordinamenti"

  impone all’amministrazione di rispettare i contratti collettivi; non fonda un potere generale di riduzione unilaterale dei compensi pattuiti

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3

  la nullità riguarda solo le clausole di contrattazione integrativa geneticamente incompatibili con i vincoli del contratto nazionale o con la programmazione finanziaria

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, commi 3-bis e 3-ter

  il potere unilaterale della parte pubblica è eccezionale, provvisorio e limitato all’ambito di competenza, dopo il mancato accordo in sede negoziale

• d.lgs. n. 165 del 2001, art. 40, comma 3-quinquies

  richiamato quale norma che disciplina la nullità della contrattazione integrativa in contrasto con vincoli e programmazione

• d.lgs. n. 150 del 2009

  richiamato per l’evoluzione dell’art. 40 d.lgs. 165/2001 e per la disciplina eccezionale del potere unilaterale della parte pubblica

• L. n. 2248 del 1865, allegato E, artt. 4 e 5

  gli atti di riduzione del compenso della ASL non sono stati ritenuti espressione di potestà autoritativa e dunque non rientrano nella logica della disapplicazione dell’atto amministrativo

• art. 360 c.p.c.

  norma processuale invocata per i motivi di ricorso; la Corte ha esaminato le censure nel merito

• art. 112 c.p.c.

  invocato per omessa pronuncia; la censura è stata ritenuta infondata alla luce della soluzione adottata

• art. 366 c.p.c.

  richiamato per escludere l’inammissibilità del ricorso nonostante la premessa ricostruttiva del quadro normativo

• art. 118 disp. att. c.p.c.

  richiamato per il rinvio alla motivazione di precedenti conformi

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002

  richiamato per l’attestazione dei presupposti del raddoppio del contributo unificato, se dovuto

• L. n. 228 del 2012

  richiamata come legge che ha modificato la disciplina del contributo unificato

• art. 1, comma 9, della L. n. 421 del 1992

  richiamato nel quadro dell’accordo collettivo nazionale per i medici di medicina generale

Massime di principio

• Nel rapporto convenzionale tra SSN e medico di medicina generale, il trattamento economico è determinato dagli accordi collettivi nazionali e integrativi; il contratto individuale deve conformarsi a tali fonti e non può derogarvi in peius.
• Le esigenze di contenimento della spesa sanitaria e i vincoli del piano di rientro non attribuiscono alla singola azienda sanitaria un potere generale di ridurre unilateralmente i compensi pattuiti dalla contrattazione collettiva.
• Le disposizioni sul rientro dal disavanzo sanitario devono essere lette come strumenti di programmazione e di ridefinizione degli assetti negoziali nei limiti delle rispettive competenze, non come autorizzazione a interventi unilaterali sui trattamenti economici individuali.
• La contrattazione integrativa conserva un ruolo centrale anche nei contesti di crisi finanziaria; eventuali adeguamenti economici devono essere perseguiti mediante le procedure negoziali previste dall’ordinamento e non tramite atti unilaterali della singola amministrazione.
• Nel rapporto convenzionale con i medici di medicina generale l’ente sanitario opera su un piano di parità e gli atti di rideterminazione del compenso non hanno natura autoritativa; essi non sono, quindi, assimilabili agli atti amministrativi tipicamente disapplicabili nel giudizio civile.
• La nullità delle clausole della contrattazione integrativa è configurabile solo quando la clausola sia geneticamente incompatibile con i vincoli del livello superiore o con la programmazione finanziaria, non per effetto di un successivo intervento unilaterale dell’amministrazione.
• Il potere unilaterale della parte pubblica in materia di contrattazione collettiva è eccezionale, circoscritto all’ambito di competenza e non può incidere su istituti riservati ad altro livello negoziale.

Come è indicizzato