Sentenza n. 8202/2026 - Roma, Sezione 1T

Esito

La controversia

La ricorrente ha dedotto l'illegittimità complessiva del meccanismo di payback sui dispositivi medici; l'illegittimità dell'accertamento ministeriale del superamento del tetto di spesa e l'incostituzionalità dei parametri normativi; la retroattività della fissazione dei tetti di spesa regionali, intervenuta nel 2019 per annualità 2015-2018, con lesione del legittimo affidamento e alterazione dell'equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura; la violazione della disciplina sulle procedure di evidenza pubblica, con particolare riferimento all'art. 106 d.lgs. 50/2016; nonché la violazione dei principi eurounitari di tutela dell'affidamento e della libertà d'impresa. Con ulteriori memorie sono state formulate censure collegate alla sentenza della Corte costituzionale, ritenute inammissibili come nuovi motivi ai sensi dell'art. 40, comma 2, c.p.a., ma valutabili, ove argomentative, nell'ambito delle censure già proposte. Quanto agli atti regionali applicativi, la ricorrente ne ha contestato la legittimità e la quantificazione dell'importo posto a suo carico.

La decisione

Il ricorso principale contro gli atti ministeriali è stato respinto. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018 ragionevole e proporzionato, compatibile con la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. e non lesivo dei principi di irretroattività e di legittimo affidamento. Secondo il Collegio, già dal 2015 le imprese conoscevano l'esistenza del tetto di spesa e dell'obbligo di ripiano, nonché le percentuali di compartecipazione e il criterio basato sull'incidenza del fatturato; la successiva determinazione dei tetti regionali al 4,4% non ha introdotto un obbligo sostanzialmente nuovo, essendo il parametro già desumibile dal tetto nazionale. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di gara, senza modificare quantità fornite o prezzi contrattuali, e non è stato dimostrato che abbia annullato o eccessivamente ridotto i margini di utile. Gli atti ministeriali sono stati quindi ritenuti legittimi. I ricorsi per motivi aggiunti contro gli atti regionali sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Le attività regionali consistono infatti in verifiche tecnico-contabili vincolate, nella compilazione dell'elenco delle imprese e nel calcolo matematico della quota dovuta sulla base di presupposti e percentuali già stabiliti dalla legge e dagli atti statali; non costituiscono esercizio di potere autoritativo. La posizione dell'impresa è un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'obbligazione patrimoniale, sicché la controversia appartiene al giudice ordinario. È stata indicata la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato della sentenza, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, conv. l. 125/2015

  Le imprese fornitrici concorrono al ripiano in misura pari all'incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l'acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale.

  La norma stabilisce il meccanismo sostanziale di compartecipazione delle imprese al ripiano e le percentuali applicabili alle annualità 2015-2018.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015, conv. l. 125/2015

  Il superamento del tetto di spesa [...] è rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell'IVA.

  Il superamento del tetto e il fatturato rilevante sono determinati secondo i dati contabili previsti dalla disposizione, al lordo dell'IVA.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, conv. l. 125/2015

  Le regioni e le province autonome definiscono [...] l'elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno.

  La disposizione attribuisce alle regioni un'attività applicativa e tecnico-contabile di individuazione delle imprese e degli importi dovuti, senza conferire un margine di discrezionalità autoritativa.

• art. 15, comma 13, lettera f), d.l. 95/2012, conv. l. 135/2012

  Il tetto di spesa nazionale è fissato al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

  Il tetto nazionale costituisce il parametro già conoscibile dalle imprese e successivamente assunto nella medesima misura per i tetti regionali.

• art. 18 d.l. 115/2022, conv. l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter del d.l. 78/2015, rendendo operative le procedure di individuazione delle imprese e di recupero delle quote di ripiano per il periodo 2015-2018.

• art. 106 d.lgs. 50/2016

  La censura di violazione della disciplina sulle modifiche dei contratti pubblici è stata respinta, poiché il payback opera esternamente ai contratti e non ne modifica quantità o prezzi.

• art. 40, comma 2, c.p.a.

  Le nuove censure formulate nelle memorie di replica sono inammissibili se introdotte come nuovi motivi di ricorso, pur potendo essere considerate come mere argomentazioni.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della domanda relativa agli atti regionali entro tre mesi dal passaggio in giudicato della pronuncia declinatoria.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato valutato sul presupposto che la controversia non rientri nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback è stata ritenuta compatibile con la riserva di legge, poiché individua soggetti obbligati, oggetto della prestazione e criteri generali di determinazione.

• sentenza Corte costituzionale n. 140/2024

  Ha escluso, per il payback relativo agli anni 2015-2018, la violazione degli artt. 2, 23, 41 e 117 Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, riconoscendo la ragionevolezza e proporzionalità del meccanismo.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola i principi di irretroattività e di legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano e i suoi criteri essenziali erano già previsti dalla legge al momento delle gare e delle forniture; la successiva fissazione o attuazione dei tetti regionali rende operativo un obbligo già conoscibile, senza introdurre una nuova prestazione sostanziale.
• Il payback sanitario non altera le procedure di gara né modifica retroattivamente i contratti di fornitura quando opera esternamente al rapporto contrattuale, sulla sfera patrimoniale complessiva dell'impresa, senza incidere sulla quantità della fornitura o sul prezzo contrattuale.
• Gli atti regionali che, sulla base di presupposti, tetti, percentuali e criteri già stabiliti dalla legge e da atti statali, si limitano a verificare dati contabili, individuare le imprese e calcolare matematicamente la quota di ripiano non costituiscono esercizio di potere autoritativo.
• Le controversie relative al corretto calcolo dell'importo di payback posto a carico della singola impresa, quando l'attività amministrativa è interamente vincolata e si colloca a valle della determinazione statale del tetto e del suo superamento, riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Nel processo amministrativo, le censure introdotte per la prima volta con una memoria successiva sono inammissibili come nuovi motivi di ricorso; possono essere esaminate solo se si limitano a sviluppare argomentazioni riferibili a motivi già ritualmente dedotti.

Come è indicizzato