Sentenza n. 6482/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società, titolare di un impianto qualificato IAFR e ammesso al meccanismo dei certificati verdi, aveva stipulato con il GSE una convenzione per l’erogazione degli incentivi e aveva beneficiato della maggiorazione prevista per le biomasse da intese di filiera e da filiera corta, mediante applicazione del coefficiente k pari a 1,8. A seguito della richiesta di rinvio a giudizio dei soci della società fornitrice della biomassa, accusati di avere alterato la documentazione relativa alla provenienza della materia prima, il GSE avviava un procedimento di verifica documentale e sospendeva cautelativamente la maggiorazione non ancora erogata. La società impugnava il provvedimento deducendo, in primo grado e poi in appello, l’assenza di un potere cautelare del GSE, l’inapplicabilità dell’art. 21-quater l. 241/1990 in presenza della disciplina speciale dell’art. 42 d.lgs. 28/2011, la mancanza delle gravi ragioni richieste dalla legge, l’omessa o insufficiente motivazione, il difetto di istruttoria, la violazione dei principi di proporzionalità e del minimo mezzo, nonché l’erroneità della sospensione dell’intera maggiorazione, nonostante l’ipotizzata irregolarità riguardasse soltanto una parte delle biomasse. La società contestava inoltre il bilanciamento degli interessi, evidenziando di non essere destinataria di addebiti penali e di avere subito la sospensione di una somma pari a 2.512.310,25 euro, superiore a quella di 651.195,60 euro collegata alle contestazioni emerse dagli atti penali. Nel corso del giudizio di primo grado era intervenuto il non luogo a procedere pronunciato dal giudice penale nei confronti di vari imputati.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che l’art. 42 d.lgs. 28/2011, attribuendo al GSE il potere di verificare i dati e la documentazione posti a fondamento degli incentivi e, in caso di violazioni rilevanti, di dichiarare la decadenza e recuperare le somme indebitamente percepite, sia compatibile con il potere generale di sospensione previsto dall’art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990. La sospensione cautelare costituisce infatti una misura strumentale all’eventuale esercizio dei poteri di decadenza, recupero o annullamento d’ufficio. Nel caso concreto sussistevano le gravi ragioni richieste dalla norma, rappresentate dal serio dubbio circa l’alterazione della documentazione sulla provenienza della biomassa e dal rischio di erogazione indebita di risorse poste a carico del sistema elettrico e, indirettamente, degli utenti. La durata della sospensione era determinabile per relationem mediante il rinvio al termine di conclusione del procedimento di verifica, pari a 180 giorni ai sensi dell’art. 10 d.m. 31 gennaio 2014. Il giudice ha precisato che la sospensione non può protrarsi oltre tale termine e viene meno automaticamente alla sua scadenza, anche se il GSE non abbia adottato il provvedimento finale. La questione dell’eventuale superamento dei termini per l’autotutela riguarda la legittimità dell’eventuale provvedimento finale di decadenza o annullamento e non incide, in sé, sulla legittimità della sospensione cautelare, soggetta ai limiti propri dell’art. 21-quater. Anche la sospensione dell’intera maggiorazione è stata ritenuta giustificata nella fase cautelare, poiché l’esatta estensione delle irregolarità doveva essere verificata nel procedimento amministrativo. L’assenza di responsabilità penale della società non impedisce la sospensione, poiché l’eventuale obbligo restitutorio conseguente alla decadenza ha natura oggettiva e prescinde dalla colpa del percettore. Il non luogo a procedere sopravvenuto non incide sulla legittimità del provvedimento, da valutare con riferimento alla situazione esistente al momento della sua adozione. Le spese del grado sono state compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  Attribuisce al GSE il potere di verificare i dati e la documentazione relativi agli incentivi e, in presenza di violazioni rilevanti, di disporre la decadenza dagli incentivi e il recupero delle somme indebitamente erogate; tale potere è compatibile con la sospensione cautelare dell’erogazione nelle more delle verifiche.

• art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990

  «per gravi ragioni e per il tempo strettamente necessario»

  Consente all’organo che ha emanato il provvedimento di sospenderne efficacia o esecuzione, purché sussistano gravi ragioni, la misura duri solo il tempo strettamente necessario e il termine della sospensione sia esplicitamente indicato, anche per relationem.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine per l’esercizio dell’autotutela incide sulla legittimità dell’eventuale provvedimento finale di annullamento d’ufficio, ma non determina l’illegittimità della sospensione cautelare strumentale alle verifiche, purché questa rispetti i limiti dell’art. 21-quater.

• art. 10 d.m. 31 gennaio 2014

  Stabilisce il termine massimo di 180 giorni per la conclusione del procedimento di controllo; tale termine costituisce anche il limite temporale massimo della sospensione cautelare collegata alla verifica.

• art. 2033 c.c.

  L’obbligo restitutorio derivante dalla decadenza dagli incentivi per indebita percezione ha natura oggettiva e prescinde dalla colpa del soggetto che abbia ricevuto le somme.

• art. 3 l. 241/1990

  Rileva quale base dell’obbligo di motivazione e della necessità di esplicitare i presupposti della sospensione, soddisfatti nel caso concreto mediante il riferimento ai dubbi sulla documentazione e al rischio di indebita erogazione.

Massime di principio

• Il GSE, quando l’art. 42 d.lgs. 28/2011 gli attribuisce il potere di verificare i presupposti degli incentivi, dichiarare la decadenza e recuperare le somme indebitamente erogate, può sospendere cautelativamente l’erogazione degli incentivi ai sensi dell’art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990, quale misura strumentale all’eventuale esercizio dei poteri di decadenza, recupero o annullamento d’ufficio.
• La sospensione cautelare degli incentivi è legittima quando un serio dubbio sulla sussistenza dei requisiti fa ragionevolmente temere l’indebita erogazione di risorse gravanti sul sistema elettrico, purché il provvedimento espliciti le gravi ragioni e sia rispettato il principio di proporzionalità.
• Il termine della sospensione ex art. 21-quater l. 241/1990 può essere indicato per relationem mediante rinvio al termine di conclusione del procedimento di verifica, purché tale termine sia determinabile e corrisponda al tempo strettamente necessario per l’accertamento.
• La sospensione cautelare collegata a un procedimento di verifica non può protrarsi oltre il termine massimo previsto per la conclusione di tale procedimento e cessa automaticamente alla sua scadenza, anche se l’amministrazione non ha ancora adottato il provvedimento finale.
• La legittimità della sospensione cautelare deve essere valutata in relazione alle circostanze esistenti al momento della sua adozione; gli eventi sopravvenuti, compresa la definizione favorevole del procedimento penale, possono incidere sull’efficacia successiva della misura, ma non ne determinano retroattivamente l’illegittimità.
• Nel bilanciamento cautelare, l’assenza di responsabilità penale del percettore non esclude la sospensione, poiché l’eventuale restituzione di incentivi indebitamente percepiti conseguente alla decadenza ha natura oggettiva e prescinde dalla colpa.

Come è indicizzato