Sentenza n. 6301/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato la sentenza del TAR con quattro motivi. Con il primo hanno dedotto l’erronea applicazione dell’art. 103, comma 1, d.l. n. 18/2020, sostenendo che la sospensione dei termini dei procedimenti amministrativi durante l’emergenza pandemica avesse differito anche il termine quinquennale di efficacia delle previsioni operative del Piano degli Interventi e reso tempestiva la domanda di proroga; hanno inoltre lamentato travisamento della motivazione, integrazione postuma della stessa, violazione dei principi di buona fede, leale collaborazione e buon andamento. Con il secondo motivo hanno dedotto la violazione dell’art. 10, comma 4-bis, d.l. n. 76/2020, sostenendo che la proroga triennale prevista dalla norma si applicasse anche al Piano degli Interventi quale atto propedeutico alla pianificazione attuativa. Con il terzo motivo hanno contestato la nuova pianificazione comunale, lamentando contraddittorietà, difetto di motivazione e lesione di un affidamento qualificato derivante dalla perimetrazione dell’ambito, dalle interlocuzioni con il Comune e dalle richieste di modifiche progettuali nel procedimento di formazione del PUA. Con il quarto motivo hanno dedotto l’incongruità della nuova classificazione urbanistica, sostenendo che la precedente vocazione edificatoria, l’urbanizzazione del contesto, il collegamento alla viabilità e l’inclusione nella città consolidata imponessero il mantenimento di una destinazione edificatoria e rendessero irragionevole la classificazione in zona agricola-paesaggistica, verde privato e verde pubblico attrezzato.

La decisione

L’appello è stato respinto integralmente e la sentenza del TAR è stata confermata. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l’art. 103, comma 1, d.l. n. 18/2020 sospendeva i termini relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi, mentre il termine quinquennale di efficacia del Piano degli Interventi è un termine legale di efficacia di uno strumento urbanistico già approvato, non un termine procedimentale. Pertanto, al momento della domanda di proroga, il Piano era già decaduto e l’area era divenuta zona bianca, con applicazione del regime previsto dalla normativa regionale. Il Consiglio di Stato ha inoltre escluso un’integrazione postuma della motivazione: l’affermazione dell’intervenuta decadenza del Piano e della trasformazione dell’area in zona bianca implicava già il carattere tardivo dell’istanza. Il secondo motivo è stato respinto perché l’art. 10, comma 4-bis, d.l. n. 76/2020 proroga i termini delle convenzioni di lottizzazione, degli accordi similari, dei relativi piani attuativi e degli atti ad essi propedeutici, ma non il termine quinquennale di efficacia del Piano degli Interventi, che è uno strumento urbanistico generale e non un piano attuativo. Il terzo motivo è stato respinto perché, decadute le previsioni operative e in assenza di un PUA approvato o convenzionato, i proprietari non vantavano un affidamento qualificato idoneo a imporre una motivazione rafforzata. Le interlocuzioni procedimentali e le richieste di integrazione progettuale non hanno creato un diritto alla conclusione favorevole del procedimento, anche considerando il lungo intervallo tra la richiesta comunale di integrazioni e il relativo riscontro. Il Comune aveva comunque motivato il mancato mantenimento della potenzialità edificatoria con l’obiettivo di non consumare ulteriore suolo agricolo fuori dai confini della città costruita e aveva valutato l’osservazione presentata dagli interessati. Il quarto motivo è stato respinto perché la vocazione edificatoria di fatto, l’urbanizzazione dell’area o la precedente destinazione non attribuiscono al proprietario un diritto all’edificabilità. Le scelte pianificatorie rientrano nell’ampia discrezionalità comunale e sono sindacabili solo in presenza di arbitrarietà, manifesta irragionevolezza, illogicità o travisamento dei fatti, non ravvisati nel caso concreto. La classificazione delle aree in zona agricola-paesaggistica, verde privato e verde pubblico attrezzato è stata ritenuta coerente con gli obiettivi regionali e comunali di contenimento del consumo di suolo e di rigenerazione urbana. Gli appellanti sono stati condannati in solido al pagamento delle spese del grado, liquidate in € 6.000,00 oltre accessori, in favore del Comune di Padova.

Norme richiamate

• art. 18, comma 7, l.r. Veneto n. 11/2004

  decorsi cinque anni dall’entrata in vigore del Piano degli Interventi (P.I.) decadono le previsioni relative alle aree di trasformazione o espansione soggette a strumenti attuativi non approvati, a nuove infrastrutture e ad aree per servizi per le quali non siano approvati i relativi progetti esecutivi, nonché i vincoli preordinati all’esproprio di cui all’art. 34

  Il termine quinquennale è un termine legale di efficacia dello strumento urbanistico generale; la sua scadenza determina la decadenza delle previsioni operative non attuate e la qualificazione dell’area come zona bianca.

• art. 18, comma 7-bis, l.r. Veneto n. 11/2004

  La disposizione non consente di prorogare una previsione del Piano degli Interventi ormai decaduta, né può essere utilmente invocata quando l’istanza di proroga è presentata dopo la scadenza dell’efficacia del Piano.

• art. 33 l.r. Veneto n. 11/2004

  È richiamato quale regime applicabile alle aree divenute zone bianche a seguito della decadenza delle previsioni operative del Piano degli Interventi.

• art. 103, comma 1, d.l. n. 18/2020, conv. con modificazioni in l. n. 27/2020, come modificato dall’art. 37, comma 1, d.l. n. 23/2020, conv. con modificazioni in l. n. 40/2020

  ai fini del computo dei termini ordinatori o perentori, propedeutici, endoprocedimentali, finali ed esecutivi, relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi su istanza di parte o d’ufficio, pendenti alla data del 23 febbraio 2020 o iniziati successivamente a tale data, non si tiene conto del periodo compreso tra la medesima data e quella del 15 aprile 2020

  La sospensione riguarda i termini relativi allo svolgimento di procedimenti amministrativi e non si applica al termine legale di efficacia di uno strumento urbanistico già approvato.

• art. 10, comma 4-bis, d.l. n. 76/2020, conv. con modificazioni in l. n. 120/2020

  Il termine di validità nonché i termini di inizio e fine lavori previsti dalle convenzioni di lottizzazione [...] dagli accordi similari [...] nonché i termini dei relativi piani attuativi e di qualunque altro atto ad essi propedeutico, formatisi al 31 dicembre 2020, sono prorogati di tre anni.

  La proroga emergenziale riguarda convenzioni di lottizzazione, accordi similari, relativi piani attuativi e atti ad essi propedeutici; non si estende al Piano degli Interventi, che è uno strumento urbanistico generale comunale.

• art. 18 l.r. Veneto n. 11/2004

  La norma regionale qualifica il Piano degli Interventi come strumento la cui efficacia quinquennale comporta la decadenza delle previsioni operative non attuate.

• l.r. Veneto n. 14/2017

  È richiamata tra le leggi regionali che orientano il nuovo Piano degli Interventi verso il contenimento del consumo di suolo.

• l.r. Veneto n. 14/2019

  È richiamata tra le leggi regionali poste a fondamento degli obiettivi di rigenerazione urbana e ambientale recepiti dal nuovo Piano degli Interventi.

Massime di principio

• La sospensione dei termini prevista dalla normativa emergenziale per lo svolgimento dei procedimenti amministrativi non si applica ai termini legali di efficacia o di durata di uno strumento urbanistico già approvato, che non costituiscono termini procedimentali entro i quali l’amministrazione deve compiere una specifica attività.
• La proroga emergenziale dei termini prevista per convenzioni di lottizzazione, accordi similari, relativi piani attuativi e atti ad essi propedeutici non si estende al termine quinquennale di efficacia di uno strumento urbanistico generale comunale.
• Una volta decadute le previsioni operative di uno strumento urbanistico generale, il proprietario non vanta un diritto soggettivo al mantenimento della precedente destinazione urbanistica e l’amministrazione dispone di ampia discrezionalità nella ripianificazione dell’area.
• L’obbligo di motivazione rafforzata per la modifica o il mancato mantenimento di una destinazione urbanistica presuppone un affidamento qualificato, derivante, tra l’altro, da una convenzione urbanistica o da un accordo ancora efficace, da un giudicato, da specifici atti amministrativi idonei a consolidare l’affidamento o da una situazione di area interclusa; le mere interlocuzioni procedimentali e le richieste di integrazione progettuale non sono sufficienti.
• La vocazione edificatoria di fatto, l’urbanizzazione dell’area, l’accesso alla viabilità pubblica o la precedente destinazione urbanistica non attribuiscono al proprietario un diritto all’edificabilità e non impediscono una diversa classificazione urbanistica, purché la scelta sia coerente con gli obiettivi pianificatori e non manifestamente arbitraria, illogica, irragionevole o fondata su un travisamento dei fatti.

Come è indicizzato