Sentenza n. 2315/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’appellante contestava la sentenza del TAR Lazio che aveva annullato il provvedimento comunale soltanto nella parte relativa alla sanzione pecuniaria, mantenendo fermo l’ordine di demolizione. I motivi d’appello riguardavano: l’omessa pronuncia e il difetto di motivazione del TAR su alcune censure; l’erronea valutazione delle prove, in particolare della documentazione relativa all’agibilità e alla destinazione del nono piano; l’erronea qualificazione dell’intervento come trasformazione edilizia con mutamento di destinazione d’uso, ampliamento e incremento del carico urbanistico, anziché come manutenzione straordinaria; l’asserita insussistenza di un mutamento urbanisticamente rilevante ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001; il difetto di motivazione e di istruttoria dell’ordinanza di demolizione; la violazione dei limiti del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche; l’illegittimità dell’atto successivo, ritenuto meramente confermativo; nonché la domanda risarcitoria. L’intervento consisteva nella trasformazione di una soffitta o volume tecnico in superficie abitativa, con opere interne e accorpamento a un vano attiguo già oggetto di sanatoria, in un immobile situato in zona omogenea A.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il Collegio ha anzitutto negato il rinvio dell’udienza, non ravvisando situazioni eccezionali idonee a incidere sul diritto di difesa; la possibile futura regolarizzazione dell’immobile secondo la normativa regionale sopravvenuta non impediva la decisione, potendo l’amministrazione valutare successivamente l’istanza di sanatoria o regolarizzazione. È stata respinta anche l’eccezione comunale di improcedibilità: il nuovo atto, adottato in esecuzione della sentenza del TAR, era meramente confermativo, essendo stato adottato senza nuova istruttoria e senza determinare un nuovo onere di impugnazione. Nel merito, il Consiglio di Stato ha ritenuto corretta la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione edilizia con mutamento di destinazione d’uso e ampliamento, soggetta a permesso di costruire. La trasformazione di un volume tecnico non residenziale in locale abitativo modifica l’assetto funzionale dell’immobile, incrementa la superficie utilmente fruibile e aggrava il carico urbanistico; non può quindi essere ricondotta alla manutenzione straordinaria, che presuppone il mantenimento dell’originaria destinazione d’uso e l’assenza di modifiche alla volumetria complessiva. Poiché l’immobile si trova in zona omogenea A, il mutamento di destinazione d’uso rilevante comporta comunque la necessità del permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001. È stata inoltre ritenuta corretta l’applicazione dell’art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001 e dell’art. 16 l.r. Lazio 15/2008: il Comune aveva richiesto il parere vincolante della Soprintendenza e, decorso il termine di novanta giorni senza risposta, aveva legittimamente provveduto autonomamente. Il decorso del tempo non ha fatto sorgere un affidamento tutelabile, poiché l’affidamento sulla conservazione di opere abusive non è giuridicamente protetto. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di un danno ingiusto. L’appellante è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 3.000.

Norme richiamate

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione può essere disposto soltanto in presenza di gravi ragioni idonee a incidere sulle esigenze fondamentali di difesa; la mera pendenza di una possibile procedura di regolarizzazione edilizia non è sufficiente.

• art. 3, lett. b), d.P.R. 380/2001

  Nell’ambito degli interventi di manutenzione straordinaria sono ricompresi anche quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento di unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l’originaria destinazione d’uso.

  La manutenzione straordinaria non comprende il cambio da volume tecnico non residenziale a locale abitativo, poiché tale trasformazione altera la destinazione d’uso e l’impatto urbanistico dell’immobile.

• art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001

  costituiscono interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio e sono subordinati a permesso di costruire: (…) c) gli interventi di ristrutturazione edilizia che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente e che comportino modifiche della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti, ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso (…)

  La ristrutturazione edilizia con mutamento di destinazione d’uso in zona omogenea A è subordinata a permesso di costruire, anche in ragione della rilevanza urbanistica del mutamento.

• art. 32, comma 1, lett. a), d.P.R. 380/2001

  costituisce "variazione essenziale" ogni mutamento della destinazione d'uso che implichi standard previsti dal D.M. 2 aprile 1968.

  Il mutamento da soffitta o volume tecnico a superficie abitativa può costituire variazione essenziale quando determina incremento delle superfici utili e del carico urbanistico, con necessità di considerare gli standard urbanistici.

• art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001

  qualora le opere siano state eseguite su immobili, anche non vincolati, compresi nelle zone omogenee A, di cui al decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444, il dirigente o il responsabile dell'ufficio richiede all'amministrazione competente alla tutela dei beni culturali ed ambientali apposito parere vincolante circa la restituzione in pristino o la irrogazione della sanzione pecuniaria di cui al precedente comma. Qualora il parere non venga reso entro novanta giorni dalla richiesta il dirigente o il responsabile provvede autonomamente.

  Per opere abusive in zona omogenea A il Comune deve richiedere il parere dell’autorità preposta alla tutela; decorso inutilmente il termine di novanta giorni, può provvedere autonomamente.

• art. 16 l.r. Lazio 15/2008

  qualora le opere siano state eseguite su immobili anche non vincolati compresi nelle zone omogenee A di cui al decreto del Ministro dei lavori pubblici del 2 aprile 1968, (…) il dirigente o il responsabile della struttura comunale competente decide l’applicazione delle sanzioni previste al comma 4 previa acquisizione del parere di cui all’articolo 33, comma 4, del d.p.r. 380/2001 e successive modifiche, fermo restando quanto ivi stabilito nell’ipotesi di mancato rilascio dello stesso.

  La disciplina regionale conferma l’obbligo di acquisire il parere previsto dall’art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001 e la possibilità di procedere in caso di mancato rilascio nei termini.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata dall’appellante, ma il Collegio ha ritenuto comunque rilevante il mutamento di destinazione d’uso concreto da volume tecnico non residenziale a locale abitativo, in particolare per l’immobile sito in zona omogenea A.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza di un danno ingiusto.

Massime di principio

• La trasformazione di una soffitta o di un volume tecnico non residenziale in superficie abitativa, accompagnata da opere funzionali all’uso residenziale e da eventuale accorpamento ad altro vano, costituisce mutamento sostanziale della destinazione d’uso e può comportare incremento della superficie utile e del carico urbanistico; non è quindi riconducibile alla manutenzione straordinaria quando non siano mantenute l’originaria destinazione d’uso e la volumetria complessiva nei limiti previsti dalla legge.
• Gli interventi di ristrutturazione edilizia che comportano un mutamento della destinazione d’uso in immobili situati in zona omogenea A sono subordinati a permesso di costruire ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c), d.P.R. 380/2001.
• Per gli abusi edilizi realizzati in zona omogenea A, anche se l’immobile non è soggetto a specifico vincolo culturale o paesaggistico, il Comune deve richiedere il parere dell’autorità competente alla tutela dei beni culturali e ambientali; decorso inutilmente il termine di novanta giorni, può provvedere autonomamente ai sensi dell’art. 33, comma 4, d.P.R. 380/2001.
• Il decorso del tempo non determina, di per sé, la formazione di un affidamento tutelabile sulla conservazione di opere edilizie abusive; l’affidamento del privato su una situazione contra legem non impedisce l’adozione della sanzione demolitoria.
• Un atto adottato dall’amministrazione senza nuova istruttoria e in diretta esecuzione di una sentenza, che si limiti a confermare il contenuto sostanziale del precedente provvedimento, è meramente confermativo e non impone un nuovo onere di impugnazione né determina sopravvenuta carenza di interesse all’appello.

Come è indicizzato