Sentenza n. 202/2026 - Napoli, Sezione 8

Esito

La controversia

La ricorrente ha proposto due ricorsi riuniti. Nel primo ha impugnato la sospensione immediata dei lavori e l’avvio del procedimento di decadenza del permesso di costruire n. 44/2021, nonché il successivo provvedimento con cui il Comune ha annullato d’ufficio il titolo edilizio e ordinato la rimessione in pristino. Ha dedotto: violazione dell’art. 15 del d.P.R. 380/2001, sostenendo che il permesso n. 44/2021 fosse un nuovo titolo edilizio e non una mera variante dei titoli precedenti, con conseguente tempestività dell’inizio dei lavori; illegittimità della sospensione per sopravvenienza del vincolo espropriativo, in quanto le nuove previsioni urbanistiche non determinano la decadenza del permesso; violazione del principio di tipicità degli atti amministrativi; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 per superamento del termine di dodici mesi; violazione delle garanzie partecipative, poiché l’avvio riguardava la decadenza ex art. 15 d.P.R. 380/2001 mentre il provvedimento finale ha esercitato il diverso potere di annullamento d’ufficio; carenza di ponderazione degli interessi e dell’affidamento maturato; violazione dell’art. 11, comma 2, d.P.R. 380/2001 sull’irrevocabilità del permesso di costruire. Nel secondo ricorso ha impugnato la delibera consiliare di approvazione del progetto di fattibilità tecnico-economica e di adozione della variante urbanistica, l’avviso di avvio del procedimento espropriativo e la comunicazione dell’apposizione del vincolo. Ha dedotto la violazione degli artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001 per omessa comunicazione individuale dell’avvio dei procedimenti; violazione della partecipazione procedimentale e sviamento, in ragione della posizione qualificata derivante dal permesso di costruire; erroneità dell’istruttoria e falsa rappresentazione dello stato dei luoghi, qualificati nei documenti progettuali come edifici dismessi; sproporzione e ingiustizia manifesta, poiché sulle aree erano previste soltanto opere di modesta estensione e risultava praticabile una soluzione tecnica alternativa idonea a evitare l’esproprio. Il Comune ha sostenuto la natura meramente modificativa del permesso n. 44/2021, la legittimità dell’annullamento d’ufficio e della comunicazione collettiva, nonché la prevalenza dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera. ACaMIR ha eccepito il difetto di legittimazione passiva, mentre EAV ha contestato la propria legittimazione e ha prodotto una soluzione progettuale alternativa.

La decisione

Il TAR ha riunito i due ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva. Ha dichiarato il difetto di legittimazione passiva di ACaMIR, estromettendola, perché aveva svolto esclusivamente funzioni tecniche nella predisposizione del progetto senza autonomia decisionale; ha invece mantenuto EAV nel giudizio, ritenendola coinvolta nella definizione delle caratteristiche tecniche dell’opera. Il ricorso R.G. 6437/2024 è stato accolto. Il TAR ha ritenuto assorbente la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990: il permesso di costruire era stato rilasciato l’8 settembre 2021, mentre l’annullamento d’ufficio era intervenuto il 10 dicembre 2024, oltre il termine perentorio di dodici mesi. Tale termine opera per tutti gli annullamenti d’ufficio di provvedimenti ampliativi, senza che rilevi la gravità del vizio, salvo l’ipotesi legislativa di false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci costituenti reato, non ravvisata nel caso concreto. L’errore dell’amministrazione nella qualificazione del titolo non consente di derogare al termine, in assenza di dolo del privato. Il Collegio ha inoltre rilevato, ad abundantiam, la violazione delle garanzie partecipative, poiché l’amministrazione aveva trasformato il procedimento di decadenza in un procedimento di annullamento d’ufficio, fondato su un potere diverso, senza consentire una partecipazione effettiva sul nuovo oggetto. Sono stati quindi annullati la sospensione dei lavori e il provvedimento di annullamento del permesso. Anche il ricorso R.G. 6440/2024 è stato accolto. Il TAR ha ritenuto viziata l’istruttoria perché le aree della ricorrente erano state erroneamente rappresentate come edifici dismessi, nonostante l’esistenza del permesso di costruire n. 44/2021. La documentazione di EAV ha dimostrato la possibilità di una soluzione tecnica alternativa, mediante redistribuzione degli spazi, idonea a eliminare ogni interferenza con le aree private senza ulteriori espropri. Ne è derivato che l’inclusione delle particelle nel vincolo non era necessaria e violava i principi di proporzionalità e di minor sacrificio per il privato. Il TAR ha inoltre accertato l’illegittimità della comunicazione collettiva: il numero dei proprietari era inferiore a cinquanta, mancava l’indicazione delle ditte espropriande e la posizione della ricorrente, titolare di un permesso edilizio valido ed efficace e con lavori in corso, configurava un affidamento qualificato che imponeva la comunicazione individuale. La partecipazione non era sanabile ai sensi dell’art. 21-octies l. 241/1990, perché avrebbe potuto consentire di rappresentare l’esistenza del titolo edilizio e la soluzione alternativa. Sono stati annullati in parte qua la delibera consiliare n. 70/2023, la nota di comunicazione del vincolo e l’avviso pubblicato sui quotidiani, limitatamente alle particelle della ricorrente. L’intervento ad adiuvandum delle promissarie acquirenti è stato dichiarato ammissibile, ma assorbito dall’accoglimento del ricorso principale. Il Comune è stato condannato alle spese per complessivi euro 9.000,00, oltre accessori e rimborso del contributo unificato; le spese sono state compensate nei confronti di EAV e della Regione; nulla è stato disposto nei confronti di ACaMIR.

Norme richiamate

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  Disciplina i termini di efficacia del permesso di costruire e la decadenza per mancato inizio o ultimazione dei lavori; la questione relativa al computo del termine è stata dedotta ma assorbita.

• art. 11, comma 2, d.P.R. 380/2001

  Prevede l’irrevocabilità del permesso di costruire; il relativo motivo è stato assorbito.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Richiamato dal Comune insieme all’art. 21-nonies per l’annullamento del titolo, senza autonoma applicazione nella decisione.

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  Il provvedimento amministrativo illegittimo ai sensi dell'articolo 21-octies, esclusi i casi di cui al medesimo articolo 21-octies, comma 2, può essere annullato d'ufficio, sussistendone le ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole, comunque non superiore a dodici mesi dal momento dell'adozione dei provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici [...].

  Il termine di dodici mesi è perentorio e inderogabile per l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti ampliativi. La sua scadenza impedisce l’esercizio del potere, indipendentemente dalla gravità del vizio, salvo l’eccezione legislativa delle false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci costituenti reato.

• art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990

  La deroga al termine per i provvedimenti conseguiti sulla base di false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci opera solo nei presupposti previsti dalla legge; nel caso concreto non risultavano dolo del privato né condotte penalmente rilevanti.

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve consentire una partecipazione effettiva; non è sufficiente quando l’amministrazione modifica nel corso del procedimento il potere esercitato e l’oggetto sostanziale della decisione.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La violazione partecipativa non è sanabile quando la partecipazione avrebbe potuto incidere sull’esito, consentendo di rappresentare elementi decisivi e soluzioni alternative.

• art. 11 d.P.R. 327/2001

  La comunicazione collettiva dell’avvio del procedimento espropriativo è ammessa soltanto quando il numero dei destinatari sia superiore a cinquanta; in caso contrario è necessaria la comunicazione individuale.

• art. 16 d.P.R. 327/2001

  Impone le garanzie partecipative nell’ambito del procedimento di approvazione del progetto comportante l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio.

• art. 13, comma 1, l. 241/1990

  L’esclusione della partecipazione per gli atti generali non è applicabile al procedimento localizzativo dell’opera e all’apposizione del vincolo espropriativo, che richiedono il coinvolgimento dei proprietari interessati.

Massime di principio

• Il termine massimo di dodici mesi previsto dall’art. 21-nonies l. 241/1990 per l’annullamento d’ufficio dei provvedimenti ampliativi è perentorio e inderogabile; decorso tale termine, l’amministrazione non può esercitare il potere di autotutela, senza che rilevino la gravità o la natura del vizio, salvo la specifica eccezione legislativa delle false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci costituenti reato.
• L’errore dell’amministrazione nella valutazione dei presupposti di un provvedimento ampliativo non consente di eludere il termine di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990, quando l’amministrazione disponeva sin dall’origine degli elementi necessari per valutare correttamente la situazione e non sia accertata una condotta dolosa del privato.
• La comunicazione di avvio del procedimento deve riferirsi effettivamente al potere e all’oggetto della decisione finale: è illegittimo sostituire, senza rinnovare il contraddittorio, un procedimento di decadenza con un procedimento di annullamento d’ufficio fondato su presupposti e garanzie differenti.
• Nel procedimento espropriativo la comunicazione collettiva mediante pubblicazione è consentita solo quando il numero dei destinatari sia superiore a cinquanta e l’avviso contenga le informazioni necessarie a identificarli; in presenza di un numero inferiore di proprietari è necessaria la comunicazione individuale.
• La titolarità di un permesso di costruire valido ed efficace, con lavori in corso o investimenti già intrapresi, configura una posizione di affidamento qualificato che impone una specifica considerazione nell’attività di pianificazione e localizzazione dell’opera pubblica e rende necessaria la partecipazione individuale del titolare.
• L’apposizione di un vincolo espropriativo deve rispettare proporzionalità e principio del minor sacrificio: quando una soluzione tecnica alternativa consente di realizzare la medesima opera senza incidere sulla proprietà privata, l’espropriazione non è necessaria e l’inclusione dell’area nel vincolo è illegittima.

Come è indicizzato