Sentenza n. 2/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria dell'ex albergo Edelweiss ha impugnato il diniego comunale di un permesso di costruire convenzionato richiesto ai sensi dell'art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001, per un intervento da realizzare invocando anche la disciplina speciale dell'art. 40-bis l.r. Lombardia n. 12/2005. Il PGT assoggettava l'area all'approvazione di un programma integrato di intervento, con cessione o asservimento del 50% dell'area per la realizzazione di una piazza urbana. Il Comune aveva rilevato la non conformità del progetto al PGT sotto diversi profili, tra cui altezza, volume, standard urbanistici, parcheggi e contributo concessorio, e aveva comunque escluso l'utilizzabilità del permesso convenzionato perché l'altezza massima non sarebbe stata derogabile ai sensi dell'art. 40-bis, comma 10, l.r. n. 12/2005. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto violazione dell'art. 1 l. n. 241/1990 ed eccesso di potere per sviamento, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto limitare il preavviso di rigetto al solo motivo ritenuto decisivo e che il richiamo a una pluralità di contestazioni avrebbe aggravato il procedimento e consentito all'amministrazione di formulare ulteriori obiezioni in caso di accoglimento del ricorso. Con il secondo motivo ha dedotto violazione e falsa applicazione degli artt. 14 e 40-bis l.r. n. 12/2005, carenza di istruttoria e illogicità, sostenendo che la conformità al PGT richiesta per il permesso convenzionato potesse derivare anche da norme speciali derogatorie e che l'altezza massima fosse una norma quantitativa derogabile. Ha inoltre contestato il mancato ricorso a un chiarimento dell'ufficio legislativo regionale. Con il terzo motivo ha dedotto violazione dell'art. 7 delle NTA del PGT, carenza di istruttoria e motivazione e travisamento dei fatti, sostenendo che l'intervento non fosse una ristrutturazione urbanistica tale da richiedere un programma integrato di intervento, che l'area fosse già urbanizzata e che mancassero i presupposti per il P.I.I.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi e senza esaminare le eccezioni preliminari di inammissibilità sollevate dal Comune, poiché il ricorso era comunque infondato nel merito. Quanto al primo motivo, il Collegio ha rilevato che l'art. 10-bis l. n. 241/1990 impone una comunicazione dei motivi ostativi esaustiva, contenente tutte le ragioni che l'amministrazione intende porre a fondamento del diniego. Il Comune aveva correttamente indicato nel preavviso tutti i profili di contrasto tra progetto e PGT e li aveva richiamati nel provvedimento finale. La scelta di replicare alle osservazioni della società soltanto rispetto al profilo ritenuto decisivo avrebbe potuto eventualmente incidere sulla completezza della motivazione, vizio non dedotto, ma non integrava violazione della trasparenza né sviamento. Quanto al secondo motivo, il TAR ha chiarito che il permesso di costruire convenzionato costituisce uno strumento semplificato alternativo alla pianificazione attuativa soltanto quando le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte in modo semplificato e l'intervento sia conforme al PGT. L'art. 14, comma 1-bis, l.r. n. 12/2005 consente il ricorso al permesso convenzionato nel tessuto urbano consolidato per attuare previsioni conformi al PGT, ma non estende tale possibilità agli interventi non conformi resi ammissibili esclusivamente da disposizioni derogatorie, quale l'art. 40-bis l.r. n. 12/2005. Una diversa interpretazione amplierebbe indebitamente l'ambito della semplificazione, comprimendo la potestà pianificatoria comunale. Poiché questa ragione era autonoma e sufficiente a sostenere il diniego, il TAR ha ritenuto priva di interesse la censura relativa alla derogabilità dell'altezza massima ai sensi dell'art. 40-bis, comma 10. Quanto al terzo motivo, il Collegio ha ritenuto che l'art. 7 delle NTA assoggettasse espressamente l'area dell'ex albergo Edelweiss a P.I.I. per un intervento comprendente demolizione e ricostruzione, cessione o asservimento dell'area destinata alla piazza urbana e realizzazione del percorso di collegamento. La previsione urbanistica, avendo disciplinato specificamente l'area e le modalità di attuazione delle relative potenzialità edificatorie, avrebbe dovuto essere impugnata immediatamente e non poteva essere contestata in occasione del diniego edilizio. In ogni caso, non ricorrevano i presupposti per disapplicare la pianificazione attuativa, considerata la necessità di realizzare opere di urbanizzazione e la valutazione comunale sull'espansione disordinata dell'area, non affetta da manifesta illogicità. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 2.000,00 oltre oneri di legge a favore del Comune.

Norme richiamate

• art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001

  modalità semplificata per soddisfare le esigenze di urbanizzazione

  Il permesso di costruire convenzionato è uno strumento alternativo alla pianificazione attuativa quando le esigenze di urbanizzazione possono essere soddisfatte mediante una modalità semplificata; il suo ambito deve essere definito e declinato dagli strumenti urbanistici.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento di una domanda

  Il preavviso di rigetto deve rappresentare in modo esaustivo tutte le ragioni ostative che l'amministrazione intende porre a fondamento del diniego, così da assicurare un contraddittorio procedimentale completo.

• art. 1 l. n. 241/1990

  Il richiamo, nel preavviso e nel provvedimento finale, di tutti i profili di contrasto del progetto con il PGT non viola i principi di trasparenza ed economicità né integra sviamento.

• art. 14, comma 1-bis, l.r. Lombardia n. 12/2005

  la modalità di attuazione delle previsioni stabilite a mezzo di piano attuativo conforme al PGT è il permesso di costruire convenzionato

  Il permesso di costruire convenzionato è utilizzabile per interventi conformi alle previsioni del PGT; la conformità non ricorre quando l'intervento è ammissibile soltanto in forza di una disciplina derogatoria.

• art. 40-bis l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disciplina speciale per il recupero degli immobili abbandonati e dismessi non consente di qualificare come conforme al PGT, ai fini dell'art. 14, comma 1-bis, un intervento che si discosti dal PGT e sia realizzabile soltanto mediante deroga.

• art. 7 delle NTA del PGT

  La disposizione assoggetta l'area dell'ex albergo Edelweiss a programma integrato di intervento, prevedendo demolizione e ricostruzione, cessione o asservimento dell'area per una piazza pubblica e un percorso di collegamento; tale disciplina specifica deve essere impugnata immediatamente.

• art. 3 d.P.R. n. 380/2001

  La disciplina urbanistica comunale qualifica come ristrutturazione urbanistica l'intervento di demolizione e ricostruzione previsto per l'area.

• art. 87, comma 2, l.r. Lombardia n. 12/2005

  La disposizione è stata richiamata dalla ricorrente in relazione ai presupposti del programma integrato di intervento, ma il giudice non ha accolto la relativa censura.

Massime di principio

• Il permesso di costruire convenzionato è uno strumento semplificato alternativo alla pianificazione attuativa e può essere utilizzato soltanto quando le esigenze di urbanizzazione siano soddisfacibili con modalità semplificata e l'intervento sia conforme alle previsioni dello strumento urbanistico.
• La conformità al PGT richiesta per il rilascio del permesso di costruire convenzionato non può essere equiparata alla mera ammissibilità dell'intervento in forza di una disciplina derogatoria speciale: un intervento realizzabile soltanto in deroga al PGT non è conforme al PGT ai sensi dell'art. 14, comma 1-bis, l.r. Lombardia n. 12/2005.
• Il preavviso di rigetto deve indicare tutte le ragioni ostative che l'amministrazione intende porre a fondamento del diniego, mentre la successiva replica alle osservazioni può concentrarsi sul motivo ritenuto decisivo senza determinare, di per sé, violazione dei principi di trasparenza o sviamento, ferma la distinta questione della completezza della motivazione.
• Una previsione urbanistica che individua un'area strategica, ne stabilisce le potenzialità edificatorie e subordina l'intervento a uno specifico strumento attuativo costituisce disciplina immediatamente lesiva e deve essere impugnata tempestivamente; non può essere contestata per la prima volta mediante l'impugnazione del successivo diniego edilizio.
• La disapplicazione dell'obbligo di pianificazione attuativa non è giustificata quando lo strumento urbanistico collega l'intervento alla realizzazione di nuove opere di urbanizzazione e la scelta pianificatoria comunale non presenta manifesta illogicità.

Come è indicizzato