Sentenza n. 280/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Trenord aveva indetto una procedura aperta, da aggiudicare al prezzo più basso, per la fornitura biennale di guarnizioni frenanti organiche destinate a materiale ferroviario rotabile. La lex specialis richiedeva guarnizioni omologate secondo la norma UIC 541-3, appartenenti alla categoria 4, di materiale organico, idonee a velocità fino a 200 km/h, con superamento dei test 2B1 e 3A1 e individuate nell’Allegato I, tipo 4.2, della medesima norma. L’unica offerente, Ecobrake, veniva esclusa perché il proprio prodotto non risultava inserito nell’elenco dei prodotti omologati UIC. L’impresa sosteneva che la lex specialis richiedesse soltanto la conformità alla norma UIC 541-3 e il superamento dei test indicati, non anche l’omologazione rilasciata dall’UIC o l’inserimento nell’elenco tipo 4.2. Deduceva inoltre che il certificato rilasciato da Bureau Veritas, quale organismo notificato, comprovasse la conformità del prodotto; lamentava il difetto di motivazione dell’esclusione per omesso esame della perizia tecnica prodotta in gara; invocava l’illegittimità o la nullità della clausola per contrasto con le direttive europee sull’interoperabilità ferroviaria; censurava infine la competenza e l’operato del RUP, sostenendo che la Commissione di gara non avesse adottato una valutazione idonea a fondare l’esclusione, e invocava il soccorso istruttorio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che le specifiche tecniche relative all’omologazione UIC e all’individuazione del prodotto nell’Allegato I, tipo 4.2, costituissero requisiti minimi ed essenziali della fornitura e, quindi, legittime condizioni di partecipazione, anche in assenza di un’espressa comminatoria di esclusione. La difformità dell’offerta integra un aliud pro alio, con conseguente esclusione automatica. Il certificato Bureau Veritas non è stato ritenuto equivalente all’omologazione UIC: esso attestava la conformità soltanto ad alcuni requisiti e test della norma UIC 541-3, senza provare il completamento dell’intero iter di omologazione, comprensivo delle ulteriori verifiche, prove e monitoraggi previsti dall’UIC. È stata esclusa la violazione dell’obbligo di motivazione, poiché l’assenza dell’omologazione UIC costituiva il fondamento dell’esclusione e rendeva non decisiva la perizia tecnica di parte. È stato inoltre negato il soccorso istruttorio, trattandosi della carenza sostanziale di un requisito minimo e non di una mera irregolarità formale della domanda. Il motivo relativo al contrasto della clausola con la normativa europea è stato ritenuto correttamente dichiarato irricevibile dal TAR: la contestazione riguardava una clausola immediatamente escludente e doveva essere proposta tempestivamente, prima della partecipazione alla gara. Il terzo motivo è stato respinto perché la Commissione aveva richiamato la specifica tecnica, rilevato l’assenza del prodotto nell’elenco UIC e rimesso gli atti al RUP per le conseguenti determinazioni. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre accessori, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dall’appellante in relazione ai principi di tassatività delle cause di esclusione e alla disciplina della partecipazione; il motivo è stato respinto nel quadro della ritenuta natura essenziale del requisito tecnico previsto dalla lex specialis.

• art. 7, lett. d), Allegato I.2, d.lgs. 36/2023

  Richiamato con riguardo al compito del RUP di adottare il provvedimento di esclusione; il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo l’operato della Commissione che aveva rimesso gli atti al RUP per le valutazioni di competenza.

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato dall’appellante per denunciare omessa pronuncia; il Consiglio di Stato ha escluso l’infrapetizione, ritenendo che il TAR avesse esaminato la censura relativa alla clausola di gara, dichiarandola tardiva.

• art. 88 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione al vizio di motivazione della sentenza; la censura è stata respinta.

• direttiva 2008/57/CE

  Invocata dall’appellante per sostenere l’incompatibilità della clausola di omologazione UIC con la disciplina europea dell’interoperabilità ferroviaria; la relativa contestazione è stata ritenuta tardiva in quanto riferita a una clausola immediatamente escludente.

• direttiva 2016/797/CE

  Invocata dall’appellante per le medesime ragioni relative all’interoperabilità ferroviaria; la censura non è stata esaminata nel merito per tardività.

• d.lgs. 14 maggio 2019, n. 57

  Richiamato dall’appellante nel quadro della disciplina nazionale di interoperabilità ferroviaria; la relativa censura è stata dichiarata tardiva.

• UIC 541-3

  Norma tecnica richiamata dalla lex specialis per definire le caratteristiche delle guarnizioni frenanti. Il giudice ha distinto la mera conformità ad alcuni requisiti o test dalla completa omologazione UIC, ritenendo necessaria quest’ultima secondo gli atti di gara.

• Regolamento di esecuzione (UE) 2025/657 della Commissione

  “L’unità deve essere provvista di un sistema frenante di tipo EN – UIC quale definito nella specifica di cui all’appendice J-1, indici (12) e (70).”

  Richiamato per completezza dal Consiglio di Stato quale elemento relativo alla disciplina europea dell’interoperabilità e dei sistemi frenanti di tipo EN-UIC.

Massime di principio

• Le caratteristiche tecniche essenziali e indefettibili del bene o della prestazione, individuate dalla lex specialis come requisiti minimi, costituiscono legittime condizioni di partecipazione alla gara; la loro mancanza comporta l’esclusione anche quando il bando non preveda espressamente una specifica comminatoria.
• La difformità dell’offerta rispetto a un requisito tecnico minimo ed essenziale integra un aliud pro alio e impedisce l’aggiudicazione, senza che sia necessaria un’espressa previsione di esclusione nella legge di gara.
• La certificazione rilasciata da un organismo terzo, attestante la conformità del prodotto soltanto ad alcuni requisiti o test di una norma tecnica, non equivale all’omologazione prevista dalla lex specialis quando quest’ultima presupponga un autonomo e completo iter di verifiche, prove e monitoraggi.
• Il soccorso istruttorio non può essere utilizzato per colmare, in sede di comprova, la mancanza sostanziale di un requisito minimo di partecipazione, poiché ciò comporterebbe una sostanziale rimessione in termini e altererebbe la parità tra i concorrenti.
• La clausola della lex specialis che prescrive un requisito di partecipazione immediatamente escludente deve essere impugnata tempestivamente dall’operatore che ne contesti la legittimità, anche per contrasto con la normativa europea; la contestazione proposta soltanto dopo l’esclusione è tardiva.
• Quando la Commissione di gara accerta la mancanza di un requisito tecnico previsto dalla lex specialis e rimette gli atti al RUP per le determinazioni conseguenti, il successivo provvedimento di esclusione è legittimo se fondato su tale accertamento e sul contenuto vincolante della specifica tecnica.

Come è indicizzato