Sentenza n. 14242/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente, già iscritto nel 2024 nell'elenco degli avvocati esterni dell'Agenzia delle Entrate-Riscossione, ha impugnato il nuovo Regolamento del 2025, lamentando che il requisito per l'iscrizione nella Sezione A richiedesse almeno 50 incarichi conclusi con sentenza, di cui almeno 20 innanzi alle Corti di Giustizia Tributaria o presso la Cassazione Tributaria, escludendo dal computo gli incarichi svolti innanzi al Giudice di Pace. Con un unico motivo ha dedotto illogicità, contraddittorietà, sviamento, difetto di motivazione, violazione dei principi di ragionevolezza, proporzionalità, affidamento, buona fede, parità di trattamento e concorrenza, nonché difetto di istruttoria e travisamento dei presupposti. In particolare, ha sostenuto che il contenzioso davanti al Giudice di Pace potesse essere più complesso di quello tributario; che la distribuzione degli incarichi dipendesse da scelte dell'Agenzia e avesse determinato una prevalenza delle cause davanti al Giudice di Pace; che la nuova disciplina penalizzasse gli avvocati iscritti più di recente, favorendo quelli con maggiore anzianità; e che l'Agenzia non avesse adeguatamente motivato la scelta regolatoria. Il ricorrente ha rinunciato alla domanda cautelare, ottenendo l'impegno dell'amministrazione a consentire la presentazione delle domande e a non rendere operativo il Regolamento sino alla definizione del giudizio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha ritenuto che la disciplina degli incarichi legali esternalizzati dell'Agenzia, pur concernendo servizi legali esclusi dall'applicazione ordinaria del Codice dei contratti pubblici, sia soggetta ai principi di trasparenza, pubblicità, imparzialità, non discriminazione, concorrenza e proporzionalità. La selezione dei professionisti mediante elenco e la determinazione dei requisiti tecnici di partecipazione rientrano nella discrezionalità dell'amministrazione, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, arbitrarietà o travisamento. La scelta di non computare gli incarichi davanti al Giudice di Pace è stata ritenuta non irragionevole, essendo giustificata dalla valutazione prospettica dell'incremento del contenzioso tributario e dalla diversa, più settoriale natura del contenzioso davanti al Giudice di Pace, in larga parte relativo a opposizioni a sanzioni amministrative del Codice della strada. L'argomento del ricorrente sulla maggiore complessità delle cause davanti al Giudice di Pace è stato giudicato generico e volto a sollecitare un non consentito sindacato sul merito delle scelte amministrative. È stata esclusa anche la violazione dell'affidamento e della parità di trattamento: il precedente Regolamento aveva durata limitata e non vincolava l'Agenzia per le successive selezioni; il nuovo Regolamento valorizzava anche esperienze maturate con committenti diversi dall'Agenzia; inoltre, gli incarichi precedenti erano stati distribuiti secondo un criterio di rotazione oggettivo e trasparente. Il TAR ha rilevato che, nel caso concreto, gli incarichi davanti al Giudice di Pace erano 23, quelli davanti alle Corti di Giustizia Tributaria 21 e quelli davanti ad altre autorità giudiziarie 12, sicché non risultava dimostrata la lamentata preponderanza. È stata infine respinta la censura di difetto di motivazione: il Regolamento costituisce atto amministrativo generale e lex specialis di una procedura selettiva, per il quale non è necessaria una motivazione analitica sui contrapposti interessi privati, purché siano rispettati ragionevolezza, proporzionalità e ponderazione dell'interesse pubblico. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 13 d.lgs. 36/2023

  Per gli affidamenti di incarichi legali saltuari e occasionali, impone il rispetto dei principi applicabili ai contratti esclusi, inclusi trasparenza, pubblicità, imparzialità, non discriminazione, concorrenza e proporzionalità.

• art. 56 d.lgs. 36/2023

  Ricompresi i servizi legali, inclusa la rappresentanza in giudizio mediante avvocato del libero foro, tra i contratti esclusi dall'applicazione ordinaria del Codice dei contratti pubblici.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  Richiamato quale disposizione che esprime i principi di accesso al mercato, concorrenza, imparzialità, non discriminazione, pubblicità, trasparenza e proporzionalità.

• art. 127 d.lgs. 36/2023

  Richiamato come disciplina della procedura alleggerita per i servizi legali, distinta dalla procedura superalleggerita utilizzabile per incarichi saltuari e occasionali.

• art. 1, comma 8, d.l. 193/2016, convertito dalla l. 225/2016

  Costituisce la base normativa per l'esternalizzazione, nei casi consentiti, della difesa in giudizio dell'Agenzia delle Entrate-Riscossione.

• art. 4-novies l. 58/2019

  Richiamato quale disposizione di interpretazione autentica dell'art. 1, comma 8, d.l. 193/2016.

• art. 3, comma 2, l. 241/1990

  Consente di escludere una motivazione particolarmente dettagliata per gli atti amministrativi generali e le lex specialis, fermo il rispetto dei canoni di ragionevolezza, proporzionalità e ponderazione dell'interesse pubblico.

• art. 73 c.p.a.

  Richiamato in relazione al deposito della memoria difensiva in vista dell'udienza pubblica.

Massime di principio

• La determinazione dei requisiti tecnici e professionali per l'iscrizione in un elenco di avvocati esterni destinato all'affidamento di incarichi di difesa rientra nella discrezionalità tecnica e amministrativa dell'ente, purché sia coerente con l'oggetto degli incarichi e non risulti manifestamente irragionevole, arbitraria o viziata da travisamento.
• Anche quando gli incarichi legali sono sottratti all'applicazione ordinaria delle regole di aggiudicazione dei contratti pubblici, le procedure di selezione dei professionisti devono rispettare i principi di trasparenza, pubblicità, imparzialità, non discriminazione, concorrenza e proporzionalità.
• È legittimo valorizzare, ai fini dell'ammissione a un elenco di professionisti, l'esperienza maturata davanti a determinate autorità giudiziarie ed escludere quella maturata davanti ad altre, quando la differenziazione sia collegata alla diversa tipologia e rilevanza prospettica del contenzioso affidato; il giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione sulla maggiore complessità comparativa delle esperienze professionali.
• La modifica dei requisiti di accesso rispetto a una precedente lex specialis, avente efficacia temporalmente limitata, non viola di per sé il legittimo affidamento né la parità di trattamento, in assenza di una specifica e qualificata aspettativa alla conservazione della disciplina precedente.
• Un atto amministrativo generale che costituisce lex specialis di una procedura selettiva non richiede una motivazione analitica sulle contrapposte posizioni individuali, ma deve comunque consentire di verificare il rispetto dei principi di ragionevolezza, proporzionalità e ponderazione dell'interesse pubblico.

Come è indicizzato