Sentenza n. 6242/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR Basilicata, deducendo, in primo luogo, l’inammissibilità del ricorso originario perché l’ingiunzione di pagamento derivava dalla deliberazione consiliare che aveva incaricato l’Ufficio tecnico erariale di stimare le aree e dalla conseguente stima, atti che la società non avrebbe impugnato tempestivamente. Secondo il Comune, il credito sarebbe stato certo, liquido ed esigibile, poiché la stima UTE sarebbe divenuta definitiva e l’ingiunzione avrebbe avuto natura meramente esecutiva. In secondo luogo, il Comune ha sostenuto la correttezza della quantificazione del conguaglio in euro 252.134,64, assumendo che la somma già versata dalla società comprendesse sia il valore dell’anfiteatro sia un acconto sul valore del solo suolo, stimato dall’UTE nel 2010 in euro 291.675,60. La società appellata ha invece sostenuto che il conguaglio non poteva essere determinato unilateralmente dal Comune e ha riproposto le contestazioni sulla stima, riferita ai valori del 2010 anziché a quelli del 2003, nonché sull’importo dell’acconto versato.

La decisione

L’appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha qualificato le convenzioni di lottizzazione come accordi di natura contrattuale, nei quali l’amministrazione opera su un piano di parità con il privato. Sebbene l’art. 11, comma 4, l. 241/1990 consenta, in presenza di sopravvenuti motivi di pubblico interesse, lo scioglimento unilaterale dall’accordo e la regolazione autoritativa dei rapporti, tale potere non era stato esercitato nel caso concreto e, comunque, avrebbe comportato l’obbligo di indennizzo. La deliberazione del 2003 aveva previsto il conguaglio come componente del prezzo della cessione, senza stabilire che l’esito del diverso contenzioso avrebbe potuto comportare una riduzione o la definitiva fissazione del prezzo iniziale. Tuttavia, la determinazione del conguaglio non poteva essere imposta unilateralmente mediante la stima UTE e la successiva ingiunzione, poiché la convenzione aveva natura pattizia e le modalità di calcolo del corrispettivo non potevano essere modificate dal Comune senza il consenso della società. La determinazione del conguaglio avrebbe dovuto avvenire mediante strumenti negoziali oppure, in caso di mancato accordo, attraverso gli ordinari strumenti giurisdizionali, anche mediante consulenza tecnica preventiva. È stata respinta anche l’eccezione di inammissibilità: la lesività della deliberazione di incarico all’UTE e della stima doveva essere valutata in relazione alla loro idoneità a produrre effetti nella fattispecie concreta; tali atti hanno assunto rilievo lesivo attraverso l’ingiunzione, che li ha inseriti unilateralmente nell’ambito del rapporto pattizio. Poiché il credito azionato non era certo, mancava un presupposto essenziale dell’ingiunzione di pagamento, con conseguente annullamento dell’atto già disposto dal TAR. Le contestazioni sulla quantificazione del credito sono state dichiarate assorbite. È rimasto fermo, ai fini della successiva attività amministrativa conforme al giudicato, che la società aveva versato complessivamente euro 150.193,03, da imputare al valore da determinare per la cessione del suolo e al valore dell’anfiteatro. Spese compensate per la complessità della controversia.

Norme richiamate

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  La natura di accordo sostitutivo del provvedimento non esclude l’esercizio di poteri autoritativi, ma l’amministrazione può sciogliersi unilateralmente dall’accordo e regolare autoritativamente i rapporti solo per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, con obbligo di indennizzo a favore del privato.

• art. 12 l.r. Basilicata 28/1978

  La convenzione può prevedere, in alternativa totale o parziale della cessione, che all'atto della stipula i lottizzanti corrispondano al Comune una somma commisurata all'utilità economica conseguita per effetto della mancata cessione e comunque non inferiore al costo dell'acquisizione di altre aree.

  La disposizione consente di sostituire la cessione gratuita delle aree con il pagamento di una somma, ma la concreta determinazione del corrispettivo resta regolata dalla convenzione e non può essere unilateralmente modificata dal Comune in assenza dell’esercizio di uno specifico potere autoritativo legittimante.

• artt. 47 e 48 d.P.R. 327/2001

  Le procedure previste per l’opposizione alla determinazione dell’indennità di espropriazione non sono applicabili a una fattispecie regolata da una convenzione urbanistica di natura pattizia.

• art. 696-bis c.p.c.

  In caso di mancato accordo tra le parti, la misura del conguaglio può essere determinata mediante strumenti giurisdizionali, tra cui la consulenza tecnica preventiva ai fini della composizione della lite.

Massime di principio

• Le convenzioni di lottizzazione hanno natura di accordi contrattuali e, salvo l’esercizio legittimo del potere di scioglimento o regolazione unilaterale per sopravvenuti motivi di pubblico interesse previsto dall’art. 11, comma 4, l. 241/1990, l’amministrazione non può modificare autoritativamente obblighi e corrispettivi convenuti con il privato.
• Quando una convenzione urbanistica disciplina le modalità di calcolo del corrispettivo o del conguaglio, tali modalità non possono essere modificate unilateralmente dall’amministrazione, che opera su un piano di parità con il contraente privato.
• In una fattispecie regolata da una convenzione urbanistica di natura pattizia, la determinazione del conguaglio deve avvenire mediante accordo tra le parti o, in caso di mancato accordo, mediante gli ordinari strumenti giurisdizionali; non può essere imposta unilateralmente attraverso una stima amministrativa seguita da un’ingiunzione di pagamento.
• L’ingiunzione di pagamento presuppone un credito certo, liquido ed esigibile; se l’importo del conguaglio è stato determinato unilateralmente in violazione della regolazione pattizia e non è quindi certo, l’ingiunzione è illegittima.
• La mancata tempestiva impugnazione degli atti presupposti non rende inammissibile il ricorso contro l’ingiunzione quando tali atti acquistano concreta lesività soltanto attraverso l’ingiunzione stessa, che li utilizza per determinare unilateralmente il credito nel rapporto convenzionale.

Come è indicizzato