Sentenza n. 1656/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Ministero della Cultura ha appellato la sentenza del TAR Lazio che aveva accolto i ricorsi del proprietario del dipinto e del museo acquirente contro il provvedimento dell'11 gennaio 2024, con il quale la Direzione Generale Archeologia, Belle Arti e Paesaggio aveva dichiarato nullo o, in subordine, annullato in autotutela l'attestato di libera circolazione rilasciato nel 2018 dall'Ufficio esportazione di Pisa. Il Ministero ha sostenuto, da un lato, che il coinvolgimento penale dei funzionari dell'Ufficio esportazione, rinviati a giudizio in relazione a plurimi attestati ritenuti ideologicamente falsi, integrasse una causa di nullità dell'attestato per carenza assoluta della volontà amministrativa e, dall'altro, che ricorressero i presupposti dell'annullamento d'ufficio oltre il termine ordinario di dodici mesi previsto dall'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, in ragione di false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni mendaci derivanti da condotte costituenti reato. Il Ministero ha inoltre dedotto che il termine dovesse decorrere dalla conoscenza della condotta da parte dell'organo competente all'autotutela e che fosse irrilevante l'estraneità o la mancata consapevolezza del privato. I resistenti hanno sostenuto l'assenza di un accertamento penale definitivo, l'estraneità dello specifico attestato all'indagine penale e l'insussistenza dei presupposti per l'autotutela.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha rilevato che, al momento dell'avvio e della conclusione del procedimento di autotutela, non risultava documentato alcun accertamento definitivo di responsabilità penale dei funzionari e, soprattutto, l'indagine penale relativa a condotte analoghe dell'Ufficio esportazione non riguardava lo specifico attestato relativo al dipinto controverso. Il coinvolgimento del proprietario nell'indagine era stato appreso dall'amministrazione solo successivamente all'adozione del provvedimento, mentre la conoscenza delle effettive contestazioni era ancora posteriore. Il ritiro era dunque fondato su presunzioni non qualificate, non riferibili alla concreta vicenda, e la legittimità dell'atto doveva essere valutata sulla base della situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua emanazione. È stata esclusa la nullità dell'attestato: non era dimostrata né la commissione di un reato né la carenza assoluta dell'elemento essenziale della volontà amministrativa; inoltre, l'art. 164 d.lgs. 42/2004 non poteva essere utilmente invocato in assenza della prova che l'attestato fosse stato rilasciato mediante la commissione di un reato. È stata altresì esclusa l'applicazione dell'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, poiché la disposizione richiede false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci derivanti da condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato, presupposto inesistente al momento dell'autotutela e non documentato neppure successivamente. Il Collegio non ha esaminato i motivi assorbiti riproposti dai resistenti. Il Ministero è stato condannato alle spese del grado, liquidate in 2.500 euro oltre oneri di legge in favore di ciascuna parte resistente costituita.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  nullità ai sensi dell’art. 21-septies

  La nullità non può essere dichiarata in assenza di una concreta causa legale di nullità; la mera ipotesi di condotte penalmente rilevanti dei funzionari, non accertate e non riferite allo specifico provvedimento, non determina di per sé la carenza assoluta di un elemento essenziale dell’atto.

• art. 21-octies l. 241/1990

  annulla, ai sensi degli articoli 21-octies e 21-nonies

  Il richiamo alla disposizione non consente di fondare l’autotutela in assenza della dimostrazione dei presupposti sostanziali dell’illegittimità dell’atto.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  i provvedimenti amministrativi conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive di certificazione e dell'atto di notorietà false o mendaci per effetto di condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato, possono essere annullati dall'amministrazione anche dopo la scadenza del termine di dodici mesi di cui al comma 1

  L'annullamento d'ufficio oltre il termine ordinario richiede che la falsità sia effetto di una condotta costituente reato accertata con sentenza passata in giudicato. Il mero rinvio a giudizio, l'esistenza di indagini o presunzioni non qualificate non sono sufficienti.

• art. 164 d.lgs. 42/2004

  le alienazioni, le convenzioni e gli atti giuridici in genere, compiuti contro i divieti stabiliti dalle disposizioni del Titolo I della Parte seconda, o senza l'osservanza delle condizioni e modalità da esse prescritte, sono nulli

  La disposizione esprime l'elevato livello di tutela dei beni culturali, ma non consente di dichiarare nullo l'attestato in mancanza della prova che esso sia stato rilasciato in violazione dei divieti o delle condizioni del Codice e mediante una condotta penalmente illecita accertata.

• art. 10 e ss. d.lgs. 42/2004

  avvio del procedimento per la dichiarazione di interesse culturale del dipinto ex art. 10 e ss. del D. Lgs. n. 42/2004

  Il procedimento per la dichiarazione di interesse culturale è distinto dal procedimento di ritiro dell'attestato di libera circolazione e il suo avvio non dimostra, da solo, l'illegittimità o la nullità dell'attestato.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  riproponendo ex art. 101, comma 2, c.p.a., i motivi assorbiti

  Consente alla parte appellata di riproporre in appello i motivi assorbiti, ma il giudice può non esaminarli quando l'appello principale è infondato e la decisione è già definita sulle questioni decisive.

• art. 112 c.p.c.

  corrispondenza tra il chiesto e pronunciato

  La decisione deve corrispondere alle domande e alle questioni rilevanti; i motivi non espressamente esaminati possono essere ritenuti non decisivi e inidonei a condurre a un esito diverso.

Massime di principio

• La legittimità di un provvedimento amministrativo e dell'autotutela esercitata su di esso deve essere valutata con riferimento allo stato di fatto e di diritto esistente al momento dell'emanazione; elementi acquisiti successivamente non possono integrare retroattivamente la motivazione o i presupposti dell'intervento.
• Il mero rinvio a giudizio o la pendenza di indagini penali a carico di funzionari amministrativi, riferite a provvedimenti analoghi ma non allo specifico atto oggetto di autotutela, non dimostrano l'illiceità di quest'ultimo e non costituiscono presupposto sufficiente per il suo annullamento o ritiro.
• L'annullamento d'ufficio oltre il termine ordinario di dodici mesi, previsto dall'art. 21-nonies, comma 2-bis, l. 241/1990, richiede che le false rappresentazioni o dichiarazioni mendaci siano effetto di una condotta costituente reato accertata con sentenza passata in giudicato; non sono sufficienti indagini in corso, un rinvio a giudizio o presunzioni non qualificate.
• La nullità del provvedimento amministrativo non può essere desunta dalla sola ipotesi di una condotta penalmente rilevante dei funzionari, quando non sia accertata la commissione del reato né dimostrata una concreta carenza assoluta di un elemento essenziale dell'atto, quale la volontà dell'amministrazione.
• La mera esigenza di tutela rafforzata del patrimonio culturale, desumibile dall'art. 164 d.lgs. 42/2004, non esonera l'amministrazione dall'onere di dimostrare in concreto la violazione dei divieti o delle condizioni stabiliti dal Codice dei beni culturali e non fonda automaticamente la nullità dell'atto.

Come è indicizzato