Sentenza n. 444/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

Le appellanti hanno chiesto la riforma parziale della sentenza del TAR Lazio che aveva respinto le censure contro l'ordinanza di demolizione e confermato, nei confronti dell'usufruttuaria, la sanzione pecuniaria di 17.500 euro ex art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001, annullandola invece nei confronti della minore per nullità della notifica dell'ordine demolitorio. In appello sono stati dedotti: l'erronea indicazione dei dati catastali dell'immobile; il difetto di motivazione e di istruttoria dell'ordinanza, anche quanto alla mancata indicazione dell'area da acquisire al patrimonio comunale; l'assenza di responsabilità delle attuali proprietarie e la violazione del legittimo affidamento maturato per il decorso del tempo; l'erronea qualificazione degli interventi come eseguiti in totale difformità o con variazioni essenziali, anziché in parziale difformità, con conseguente applicazione dell'art. 34 d.P.R. n. 380/2001; l'omessa valutazione della possibilità di demolire soltanto la parte abusiva e di applicare la sanzione pecuniaria sostitutiva; l'erronea quantificazione della sanzione, determinata nella misura massima e calcolata su una superficie di 80 mq anziché 74 mq; la violazione dei principi di ragionevolezza e proporzionalità, anche alla luce della giurisprudenza della Corte EDU. È stata inoltre chiesta una CTU e sono stati prodotti in appello una perizia giurata e nuovi elementi tecnici sulla consistenza degli abusi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l'appello e confermato la sentenza del TAR, respingendo anche la richiesta di CTU. L'erronea indicazione dei dati catastali è stata qualificata come mera irregolarità formale, non invalidante, poiché l'ordinanza, motivata anche per relationem, conteneva tramite la relazione tecnica allegata una descrizione sufficientemente analitica delle opere abusive e consentiva la loro individuazione. La mancata precisa indicazione dell'area eventualmente acquisibile al patrimonio comunale non incide sulla legittimità dell'ordine demolitorio, potendo tale individuazione e quantificazione essere effettuata nel successivo subprocedimento conseguente all'accertamento dell'inottemperanza. L'ordinanza di demolizione è stata ritenuta atto dovuto e vincolato, adeguatamente motivato dalla descrizione delle opere e delle ragioni della loro abusività, senza necessità di una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico attuale, neppure quando sia trascorso molto tempo dalla realizzazione dell'abuso o il proprietario attuale non ne sia l'autore. Il proprietario e l'usufruttuario sono legittimati passivamente perché dispongono del potere materiale e giuridico di rimuovere l'abuso; l'ordine ha natura reale e l'illecito edilizio è permanente. Le opere sono state valutate unitariamente: il mutamento di destinazione d'uso del piano interrato e del sottotetto ad abitazione ha determinato incremento di superfici utili, volumetrie e carico urbanistico, configurando un intervento in totale difformità o con variazioni essenziali e giustificando l'applicazione dell'art. 31 d.P.R. n. 380/2001. La perizia giurata prodotta per la prima volta in appello è stata dichiarata inammissibile ai sensi dell'art. 104, comma 2, c.p.a.; la lacuna probatoria imputabile alla parte non poteva essere colmata d'ufficio né mediante CTU esplorativa. È stata ritenuta legittima anche la sanzione pecuniaria per inottemperanza: la contestazione sulla superficie di 74 mq è rimasta indimostrata e l'importo è stato correttamente determinato sulla base della disciplina applicabile e del regolamento comunale. La demolizione costituisce la regola, mentre la fiscalizzazione ex art. 34 d.P.R. n. 380/2001 è eccezionale; gli appellanti non hanno provato l'impossibilità di demolire senza compromettere la stabilità dell'edificio. È stata esclusa anche la violazione del principio di proporzionalità, non essendo stati allegati e provati elementi relativi alla lesione di diritti fondamentali o all'assenza di alternative. Nulla è stato disposto sulle spese del grado per la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. n. 380/2001

  L'ordine di demolizione è rivolto al responsabile dell'abuso e al proprietario o usufruttuario che abbia la disponibilità materiale e giuridica del bene; costituisce esercizio di potere vincolato e non richiede una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico, anche se adottato tardivamente o nei confronti di un proprietario non autore dell'abuso.

• art. 31, comma 3, d.P.R. n. 380/2001

  La mancata ottemperanza all'ordine di demolizione può comportare l'acquisizione gratuita dell'area al patrimonio comunale; l'individuazione e quantificazione dell'area possono essere definite nel successivo procedimento conseguente all'accertamento dell'inottemperanza.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. n. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione è legittimamente irrogabile quando l'ordine sia stato validamente notificato e non sia stato eseguito nel termine previsto.

• art. 32, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001

  La trasformazione di locali accessori, quali garage o soffitte, in spazi abitabili può determinare incremento di superficie residenziale, volumetria e carico urbanistico e concorrere, valutata unitariamente con le altre opere, alla qualificazione dell'intervento come totale difformità o variazione essenziale.

• art. 34 d.P.R. n. 380/2001

  La fiscalizzazione dell'abuso costituisce un rimedio eccezionale rispetto alla demolizione; chi la invoca deve dimostrare i presupposti, inclusa l'impossibilità di procedere alla rimozione senza compromettere la stabilità della parte conforme dell'edificio.

• art. 104, comma 2, c.p.a.

  In appello non sono ammessi nuovi mezzi di prova né nuovi documenti, salvo che siano indispensabili o che la parte dimostri di non aver potuto produrli per causa non imputabile; una perizia giurata formata e prodotta solo in appello, senza tali presupposti, è inammissibile.

• art. 67 c.p.a.

  La CTU non può essere disposta per finalità meramente esplorative o per colmare una lacuna probatoria imputabile alla parte, quando gli accertamenti richiesti non siano necessari ai fini della decisione.

• art. 15, comma 3, l.r. Lazio n. 15/2008

  La sanzione pecuniaria regionale per l'inottemperanza all'ordine di demolizione deve essere determinata secondo i criteri applicabili alla tipologia e alla consistenza dell'abuso, come attuati dalla disciplina regolamentare comunale.

Massime di principio

• L'ordinanza di demolizione di opere abusive è un atto dovuto e vincolato: è sufficientemente motivata quando descrive analiticamente le opere e indica le ragioni della loro abusività, senza necessità di una motivazione rafforzata sull'interesse pubblico attuale, anche se l'abuso è risalente o il proprietario attuale non ne è l'autore.
• L'erronea indicazione dei dati catastali nell'ordine di demolizione costituisce mera irregolarità formale e non determina l'illegittimità dell'atto quando la descrizione delle opere, anche mediante motivazione per relationem a una relazione tecnica allegata, consenta di individuare con certezza l'immobile e gli interventi da rimuovere.
• La mancata precisa individuazione dell'area eventualmente acquisibile al patrimonio comunale non invalida l'ordine di demolizione: l'identificazione e la quantificazione dell'area possono essere effettuate nel successivo subprocedimento di accertamento dell'inottemperanza, con apposito atto provvedimentale.
• L'ordine di demolizione può essere rivolto al proprietario o all'usufruttuario anche se estranei alla realizzazione dell'abuso, poiché l'illecito edilizio ha natura permanente e la responsabilità storica dell'abuso non coincide con la posizione del soggetto che ha il potere attuale di ripristinare lo stato dei luoghi.
• La valutazione unitaria di più opere abusive può condurre alla qualificazione dell'intervento come totale difformità o variazione essenziale quando, tra l'altro, il mutamento di destinazione d'uso di locali accessori in abitazione comporti incremento della superficie residenziale, della volumetria o del carico urbanistico.
• In appello è inammissibile la produzione di una nuova perizia destinata a colmare una lacuna probatoria imputabile alla parte; il giudice non può disporre una CTU meramente esplorativa né acquisire d'ufficio prove nuove per supplire a tale carenza.

Come è indicizzato