Sentenza n. 2972/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

L’impresa aveva proposto appello contro la sentenza del TAR che aveva dichiarato inammissibile il ricorso volto all’annullamento della deliberazione della Giunta regionale pugliese con cui era stata aggiornata la strategia regionale per il trattamento della FORSU, prendendo atto della rinuncia del Comune di Pulsano a ospitare l’impianto, nonché del conseguente atto dell’AGER, della comunicazione del Sindaco di Pulsano e della deliberazione del Consiglio comunale di Leporano. L’appellante deduceva, anzitutto, la sussistenza della propria legittimazione e del proprio interesse a ricorrere, sostenendo che lo stralcio dell’impianto dalla programmazione regionale aveva compromesso la possibilità di realizzarlo con il cofinanziamento pubblico. Nel merito deduceva: violazione dell’art. 199 d.lgs. 152/2006 e incompetenza della Giunta regionale, assumendo che lo stralcio costituisse una variante al piano regionale di competenza consiliare; difetto di motivazione circa la mancata realizzazione dell’impianto e il rispetto del principio di autosufficienza nella gestione dei rifiuti; violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990, ritenendo che gli atti regionali e dell’AGER avessero annullato il precedente decreto di localizzazione; eccesso di potere per irragionevolezza; violazione degli artt. 21-septies e 21-quinquies l. 241/1990, sostenendo che la comunicazione del Sindaco fosse nulla per carenza assoluta di potere o comunque costituisse una revoca illegittima; lesione dell’affidamento; nonché, congiuntamente, domanda risarcitoria per spese di progettazione e lucro cessante.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto il primo motivo limitatamente alla questione processuale, riconoscendo che l’impresa, quale operatore del settore e proponente dell’intervento, aveva legittimazione e interesse a contestare l’esclusione dell’impianto dalla pianificazione regionale e dal cofinanziamento, poiché tali elementi aumentavano le probabilità di realizzazione dell’opera e di conseguimento dei vantaggi economici connessi. Tuttavia ha respinto l’appello nel merito. Ha escluso la rimessione al TAR ai sensi dell’art. 105 c.p.a., poiché la sentenza di primo grado era ampiamente motivata e non presentava l’errore palese richiesto dalla giurisprudenza dell’Adunanza plenaria. Quanto alla competenza, ha ritenuto legittima l’adozione della deliberazione regionale da parte della Giunta: la l.r. Puglia n. 36/2009 attribuisce al Consiglio la predisposizione, adozione e aggiornamento del piano regionale complessivo, mentre riserva alla Giunta le variazioni tecniche; l’atto impugnato aveva natura tecnica e rientrava inoltre nella competenza residuale della Giunta prevista dallo Statuto regionale. Ha poi ritenuto che la vicenda riguardasse due distinti procedimenti: quello comunale, relativo alla proposta di project financing con oneri a carico del proponente, mai posto nel nulla, e quello regionale, concernente la localizzazione e il cofinanziamento pubblico. Gli atti impugnati incidevano soltanto sul secondo procedimento. Non ricorrendo un annullamento o una revoca, non erano applicabili gli artt. 21-nonies e 21-quinquies l. 241/1990. La comunicazione del Sindaco è stata qualificata come manifestazione di volontà politico-amministrativa e non come provvedimento amministrativo, sicché non doveva essere autonomamente impugnata. La scelta regionale di non localizzare l’impianto in un territorio il cui Comune aveva manifestato contrarietà è stata ritenuta non abnorme né illogica, anche perché la Regione non disponeva del potere di imporre unilateralmente la localizzazione e aveva previsto soluzioni alternative per le esigenze di trattamento dei rifiuti. È stata quindi esclusa anche la lesione dell’affidamento, riferibile eventualmente al distinto procedimento comunale, e respinta la domanda risarcitoria per l’infondatezza dell’azione di annullamento. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 105 c.p.a.

  La rimessione al giudice di primo grado non è giustificata in presenza di una sentenza ampiamente motivata e priva di un errore palese.

• art. 199 d.lgs. 152/2006

  La disposizione era invocata dall’appellante in relazione alla competenza e alla pianificazione regionale dei rifiuti, ma il motivo è stato respinto sulla base del riparto di competenze previsto dalla normativa regionale.

• art. 3 l.r. Puglia n. 36/2009

  Attribuisce al Consiglio regionale la predisposizione, adozione e aggiornamento del piano regionale per la gestione integrata dei rifiuti.

• art. 6 l.r. Puglia n. 36/2009

  Attribuisce alla Giunta regionale la competenza sulle variazioni tecniche del piano regionale.

• art. 44, comma 4, lett. e), Statuto della Regione Puglia

  Prevede la competenza residuale della Giunta regionale per le materie non espressamente attribuite al Consiglio.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Non si applica quando l’atto successivo non costituisce annullamento d’ufficio, ma esercizio della discrezionalità pianificatoria in relazione a un mutamento del quadro fattuale.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non si applica quando l’amministrazione non esercita il potere di revoca, ma prende atto della mancanza di consenso dell’ente territoriale alla localizzazione dell’impianto.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Non è configurabile la nullità per carenza assoluta di potere con riferimento a una manifestazione politico-amministrativa del Sindaco non qualificabile come provvedimento amministrativo.

Massime di principio

• Un operatore economico del settore, che abbia patrocinato la realizzazione di un’opera, ha legittimazione e interesse a impugnare l’esclusione dell’intervento dalla pianificazione pubblica e dal cofinanziamento, poiché tali elementi incidono concretamente sulla probabilità di realizzazione dell’opera e sul conseguimento dei vantaggi economici connessi, anche quando il finanziamento sia formalmente destinato agli utenti.
• La rimessione della causa al giudice di primo grado ai sensi dell’art. 105 c.p.a. richiede un errore palese o una radicale carenza della decisione; non è sufficiente che il primo giudice abbia deciso in rito invece che nel merito, se la sentenza è ampiamente motivata e consente la piena devoluzione della controversia al giudice d’appello.
• Nel sistema regionale pugliese, la Giunta regionale è competente ad adottare variazioni tecniche della pianificazione regionale dei rifiuti, mentre al Consiglio spettano la predisposizione, l’adozione e l’aggiornamento del piano nel suo complesso; la competenza residuale della Giunta conferma tale attribuzione quando l’atto abbia contenuto tecnico.
• La scelta di non localizzare un impianto pubblico di trattamento dei rifiuti in un territorio il cui Comune abbia manifestato la propria contrarietà non è irragionevole o abnorme, se l’amministrazione regionale non dispone del potere di imporre la localizzazione e individua soluzioni alternative idonee a preservare gli obiettivi complessivi della pianificazione.
• Gli atti regionali che escludono un impianto dal procedimento di localizzazione e cofinanziamento non costituiscono annullamento d’ufficio o revoca degli atti adottati nell’ambito di un distinto procedimento comunale di project financing; pertanto, non sono soggetti ai presupposti degli artt. 21-nonies e 21-quinquies l. 241/1990.
• La lesione dell’affidamento non può essere fondata su atti di un procedimento regionale di cofinanziamento quando il distinto procedimento comunale di project financing, dal quale l’affidamento dovrebbe derivare, non sia stato revocato o annullato; in tale ipotesi, l’eventuale inerzia comunale deve essere contestata con gli strumenti processuali propri, inclusa l’azione avverso il silenzio.

Come è indicizzato