Sentenza n. 2652/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva stipulato con il Comune, il 10 novembre 2023, un contratto d’appalto per € 2.645.901,87 relativo alla costruzione del polo per l’infanzia. Dopo la risoluzione in danno disposta dal Comune il 19 marzo 2026 e l’indizione, il 23 aprile 2026, di una nuova procedura negoziata per il completamento dei lavori, la società ha chiesto copia del capitolato, del computo metrico, dell’elenco prezzi, degli elaborati progettuali strutturali, architettonici e impiantistici e del quadro tecnico economico. Ha dedotto: 1) violazione degli artt. 22 e 25 l. 241/1990 e dell’art. 35 d.lgs. 36/2023, travisamento dei presupposti, difetto d’istruttoria e di motivazione, sostenendo che la risoluzione dell’appalto non estingueva la sua legittimazione all’accesso; 2) sussistenza del nesso di strumentalità difensiva ai sensi dell’art. 24, comma 7, l. 241/1990 e necessità dei documenti per il giudizio civile pendente, anche per verificare i costi di completamento e le carenze del progetto originario; 3) necessità di accertare l’eventuale riutilizzo, nel nuovo progetto, di calcoli e soluzioni progettuali elaborati a spese della società e asseritamente rimasti di sua proprietà intellettuale, escludendo che possibili segreti tecnici giustificassero un diniego integrale anziché oscuramenti mirati. Nell’istanza, tuttavia, la necessità era descritta solo come utile alla tutela giudiziaria dei diritti e interessi della richiedente, senza indicare il contenzioso civile né illustrare puntualmente la relazione tra ciascun documento e la situazione giuridica da tutelare.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Ha qualificato la richiesta come accesso difensivo e ha ritenuto che l’istanza del 28 aprile 2026 non dimostrasse il necessario nesso di strumentalità tra i documenti richiesti e la tutela della posizione della società: le ragioni più circostanziate addotte in giudizio non comparivano nell’istanza procedimentale e non potevano colmare ex post tale lacuna. La successiva diffida del 25 maggio era un mero sollecito, non una nuova e autonoma istanza. La risoluzione dell’appalto e le finalità difensive invocate in giudizio non sono state decise come autonome ragioni sufficienti per riconoscere il diritto all’ostensione, mancando una motivazione specifica nella richiesta originaria. Il TAR ha inoltre escluso di poter esaminare la pretesa secondo la disciplina dell’accesso civico semplice o generalizzato: la società aveva scelto in sede procedimentale l’accesso documentale ex l. 241/1990 e non era consentito mutare in giudizio il titolo della domanda. Nessuna statuizione sulle spese, poiché le parti intimate non si erano costituite.

Norme richiamate

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  il Legislatore ha circoscritto l’oggetto della situazione legittimante il c.d. accesso difensivo rispetto al c.d. accesso ordinario, esigendo che la stessa, oltre a corrispondere al contenuto dell’astratto paradigma legale, sia anche collegata al documento al quale è chiesto l’accesso (art. 24, comma 7, della l. n. 241 del 1990), in modo tale da evidenziare in maniera diretta ed inequivoca il nesso di strumentalità che avvince la situazione soggettiva finale al documento di cui viene richiesta l’ostensione, e per l’ottenimento del quale l’accesso difensivo, in quanto situazione strumentale, fa da tramite;

  L’accesso difensivo richiede che la situazione giuridica da tutelare sia collegata in modo diretto e inequivoco al documento richiesto; non basta una generica finalità di difesa.

• art. 25, comma 2, l. 241/1990

  questa esigenza è soddisfatta, sul piano procedimentale, dall’art. 25, comma 2, della l. n. 241 del 1990, ai sensi del quale «la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata»;

  L’istanza deve esporre puntualmente le finalità dell’accesso, affinché l’amministrazione possa verificare la necessaria strumentalità dei documenti rispetto alla situazione da tutelare.

• art. 116 c.p.a.

  il giudizio ex art. 116 cod. proc. amm. è un giudizio di impugnazione - merito, nel senso che il meccanismo di instaurazione è di tipo impugnatorio, ma è diretto non alla mera eliminazione dell’atto impugnato (come l’ordinario giudizio impugnatorio che si conclude con una sentenza costitutiva), ma alla pronuncia di una decisione sul rapporto in funzione sostitutiva dell’Amministrazione;

  Nel giudizio sull’accesso il giudice accerta direttamente la sussistenza del diritto all’ostensione e può sostituire la propria decisione a quella amministrativa, ordinando l’esibizione quando la pretesa è fondata.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  l’oggetto del giudizio è l’accertamento della sussistenza o meno del diritto dell’istante all’accesso, che si conclude, ove l’accertamento abbia avuto esito positivo, con una sentenza di condanna dell’Amministrazione, ai sensi dell’art. 116, comma 4, cod. proc. amm., all’esibizione e, ove previsto, alla pubblicazione dei documenti richiesti

  Accertato il diritto di accesso, il giudice può condannare l’amministrazione all’esibizione e, quando previsto, alla pubblicazione dei documenti.

• art. 35 d.lgs. 36/2023

  in sede processuale è preclusa la possibilità di scrutinare la domanda di accesso alla luce della diversa disciplina dell’accesso civico semplice o generalizzato.

  Nel caso deciso, la disciplina dell’accesso civico prevista per gli atti delle procedure di affidamento non consente di convertire in giudizio una richiesta formulata in sede amministrativa come accesso documentale difensivo.

• art. 2, comma 2, l. 241/1990

  la richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata

  Il provvedimento richiama l’obbligo di motivazione dell’istanza di accesso ai documenti, ma il passaggio applicativo specifico è riferito all’art. 25, comma 2, l. 241/1990; non è formulata un’autonoma interpretazione dell’art. 2, comma 2.

Massime di principio

• L’accesso difensivo richiede che l’istante dimostri, già nell’istanza presentata all’amministrazione, un nesso diretto e specifico tra ciascun documento richiesto e la situazione giuridica che intende curare o tutelare; il generico richiamo a esigenze difensive o probatorie non è sufficiente.
• La motivazione dell’istanza di accesso difensivo deve essere puntuale e, ove necessario, suffragata da elementi idonei a consentire all’amministrazione la verifica della strumentalità dei documenti. Ragioni difensive articolate soltanto nel ricorso non sostituiscono la motivazione omessa in sede procedimentale.
• Chi ha formulato l’istanza secondo la disciplina dell’accesso documentale non può mutarne in giudizio il titolo per ottenere una valutazione secondo i più ampi presupposti dell’accesso civico; la conversione violerebbe il divieto di mutatio libelli e di introduzione di ius novorum. Resta possibile formulare in sede procedimentale pretese alternative, cumulative o condizionate.

Come è indicizzato