Cassazione Civile, Sentenza n. 9775/2022 del 25/03/2022

Esito

La controversia

Acea impugnava l'intimazione di pagamento di penali comunali (avviso di Roma Capitale per €93.000, derivanti dall'art.26.5 del Regolamento comunale "Regolamento Cavi/Scavi stradali") per tardiva riconsegna di area occupata per lavori. I motivi di ricorso contestavano: 1) la natura pubblicistica delle penali (sosteneva che fossero sanzioni amministrative illegittime in mancanza di base normativa all'epoca), 2) l'erronea interpretazione dell'art.26 (la penale sarebbe dovuta ricadere solo sul ritardo nella esecuzione dei lavori e non sulla comunicazione formale di fine lavori), 3) la rilevanza di un presunto giudicato amministrativo che avrebbe annullato la fonte regolamentare e quindi la nullità del rapporto negoziale, 4) l'applicabilità della disciplina transitoria del Regolamento 2005 e 5) la mancata valutazione e riduzione della penale da parte del giudice di merito.

La decisione

Il ricorso è stato rigettato. Le Sezioni Unite hanno ritenuto che le penali dell'art.26.5 del Regolamento Cavi, se recepite dalla domanda del concessionario e richiamate nell'atto autorizzatorio, hanno natura civilistica come clausole penali del rapporto "concessione-contratto" e non sanzionatoria pubblicistica automatica. La Corte ha affermato che la forma scritta ad substantiam richiesta agli atti negoziali della P.A. (artt.16-17 r.d. 2440/1923) può ritenersi soddisfatta anche dalla combinazione della domanda del privato (con accettazione delle condizioni del regolamento) e del successivo provvedimento amministrativo che richiama tali condizioni, per cui non è stata dichiarata la nullità per difetto di forma. Sulle questioni di merito: la Corte ha confermato l'interpretazione del giudice d'appello secondo cui la penale tutela il ritardo nella riconsegna dell'area (non solo il ritardo materiale nei lavori); la domanda di riduzione della penale è stata respinta per carenza di elementi probatori idonei a dimostrare sproporzione. Il motivo fondato sul presunto giudicato amministrativo è stato dichiarato inammissibile per mancata prova della definitività della sentenza amministrativa richiamata. Spese compensate per la fase di legittimità a causa del contrasto giurisprudenziale.

Norme richiamate

• Regolamento Cavi (Regolamento Scavi stradali Comune di Roma) art. 26, comma 5

  "penale di euro 500,00 per ogni giorno di ritardo sulla data di ultimazione dei lavori prevista nell'autorizzazione e per ogni giorno di ritardo nella riconsegna"

  La Corte ha ritenuto che, se questa previsione è richiamata e accettata nella domanda di concessione e richiamata nell'atto autorizzatorio, assume valore di clausola penale civilistica inserita nel rapporto concessorio-contrattuale.

• Art. 16 e art. 17, r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  art.17: "possono anche stipularsi: per mezzo di scrittura privata firmata dall'offerente e dal funzionario rappresentante l'amministrazione; per mezzo di obbligazione stesa appiedi del capitolato; con atto separato di obbligazione sottoscritto da chi presenta l'offerta; per mezzo di corrispondenza..."

  La forma scritta ad substantiam richiesta per i contratti con la P.A. è imprescindibile, ma può essere soddisfatta anche mediante scambio di documenti (proposta del privato e provvedimento/atto del pubblico che richiama e accetta), inclusi gli "atti separati" elencati dall'art.17.

• Art. 25 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della strada)

  "chi intenda effettuare attraversamenti od uso della sede stradale... è tenuto ad ottenere una preventiva concessione dell'ente proprietario"

  Impone la necessità della preventiva concessione per occupazioni/attraversamenti della sede stradale, quadro normativo che giustifica la conclusione di una convenzione/accesso negoziale tra ente e concessionario.

• Art. 67 d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495

  "la concessione venga accompagnata dalla stipulazione di una convenzione... nella quale devono trovare regolamentazione: a) la data di inizio e di ultimazione... g) la somma dovuta per l'uso o l'occupazione delle sedi stradali..."

  Predispone che la concessione debba essere accompagnata da una convenzione che regoli gli aspetti patrimoniali e operativi, nella quale possono trovare posto pattuizioni quali clausole penali.

• Art. 11, legge 7 agosto 1990, n. 241

  Riconosce la possibilità di accordi con contenuto patrimoniale afferenti allo svolgimento di potestà pubbliche: le convenzioni di cui si discute sono compatibili con tale previsione.

• Art. 1384 c.c.

  Attribuisce al giudice il potere discrezionale di ridurre equitativamente la penale; la Corte ha ricordato che tale potere richiede elementi probatori concreti per poter operare la riduzione.

• Artt. 1362-1371 c.c. (criteri di interpretazione del contratto)

  Sono richiamati come criteri ermeneutici: la volontà delle parti si ricava dal testo e dal contesto dell'accordo; la Corte ha usato tali criteri per confermare che la clausola penale riguarda anche il ritardo nella riconsegna dell'area.

• Art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 e art. 22 (richiamate dalla ricorrente)

  La ricorrente invocava la normativa sulle sanzioni amministrative, sostenendo che le penali fossero sanzioni amministrative; la Corte ha però qualificato le penali come clausole civilistiche quando incorporare nella convenzione tra le parti.

Massime di principio

• Le penali previste da un regolamento comunale possono avere natura civilistica (clausole penali) se vengono espressamente richiamate e accettate dal concessionario e inserite nel provvedimento concessorio/autorizzatorio: in tal caso rientrano nel rapporto "concessione-contratto".
• Per i contratti (o convenzioni accessorie) in cui parte è la Pubblica Amministrazione la forma scritta ad substantiam è obbligatoria, ma può essere adempiuta anche tramite scambio di documenti non necessariamente raccolti in un unico atto: la proposta scritta del privato e l'atto amministrativo che la richiama/accetta possono soddisfare l'art.17 r.d.2440/1923.
• La clausola penale inserita in una convenzione che regola un servizio pubblico svolge una doppia funzione: liquidazione anticipata del danno e tutela dell'interesse pubblico; la sua qualificazione come civilistica non esclude la funzione pubblicistica sottostante.
• Per contestare la legittimità di una penale come sanzione amministrativa è necessario provare la natura pubblicistica della misura e l'assenza di base normativa al tempo dei fatti; se si invoca un giudicato amministrativo è indispensabile produrre la sentenza amministrativa con attestato di cancelleria che ne dimostri la definitività.
• La modifica successiva del regolamento comunale non incide sui rapporti negoziali già conclusi e sulle clausole penali incorporati in convenzioni già perfezionate tra le parti.
• Per ottenere la riduzione giudiziale di una penale contrattuale il ricorrente deve fornire elementi concreti (es. natura e collocazione dello scavo, effettivo disagio arrecato alla collettività) per permettere al giudice di esercitare il potere discrezionale di revisione ai sensi dell'art.1384 c.c.