Sentenza n. 2222/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società aveva impugnato il provvedimento comunale recante comunicazione di inefficacia della SCIA per il trasferimento di un esercizio di vicinato alimentare, nonché le disposizioni della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 109/2023 che imponevano, nel Sito UNESCO, una superficie di vendita non inferiore a 100 mq su un unico livello anche in caso di trasferimento dell’attività. Il ricorso deduceva l’illegittimità propria e derivata del provvedimento, l’assenza o l’eccesso del potere comunale, il difetto di istruttoria, l’irragionevolezza e la sproporzione della misura, nonché la disparità di trattamento tra diverse tipologie di esercizi alimentari. Il TAR aveva accolto tali censure e annullato le disposizioni e il provvedimento applicativo. Roma Capitale ha appellato la sentenza sostenendo che il limite dimensionale fosse espressione di un legittimo potere di conformazione delle attività commerciali nel Sito UNESCO, giustificato dalla tutela dell’ambiente urbano, del patrimonio storico-culturale, del decoro, della vivibilità e della qualità dell’offerta. L’Amministrazione ha inoltre dedotto che la mancata distinzione tra le diverse tipologie merceologiche evitasse discriminazioni, poiché la normativa commerciale distingue gli esercizi di vicinato in base al settore alimentare o non alimentare e non in relazione ai singoli prodotti venduti.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando integralmente la sentenza del TAR, ha respinto il ricorso introduttivo della società. Il Collegio ha ritenuto non censurabile il potere di Roma Capitale di introdurre prescrizioni conformative per le attività commerciali situate nel Sito UNESCO, anche con riguardo sia alle nuove aperture sia ai trasferimenti di attività già autorizzate. Ha escluso il difetto di istruttoria, osservando che l’Amministrazione aveva individuato un parametro unico di 100 mq per evitare disparità di trattamento tra operatori e che tale misura risultava adeguatamente giustificata in rapporto al limite massimo di 250 mq previsto dalla disciplina applicabile, alla necessità di garantire la fruibilità degli spazi interni e al contenimento degli assembramenti esterni. La scelta è stata ritenuta ragionevole, proporzionata e non discriminatoria, perché coerente con la finalità di elevare la qualità dell’offerta e tutelare il decoro, l’ambiente urbano, la vivibilità e il patrimonio storico-culturale del centro storico. Il Consiglio di Stato ha inoltre considerato tali finalità riconducibili ai motivi imperativi di interesse generale che consentono limitazioni all’accesso e all’esercizio delle attività di servizio secondo la direttiva 2006/123/CE. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 9 Cost.

  prevalenza della tutela dell’ambiente

  La tutela dell’ambiente e del patrimonio storico-culturale costituisce finalità pubblica idonea a giustificare la conformazione delle attività economiche.

• art. 41 Cost.

  diritto di iniziativa economica privata

  L’iniziativa economica privata può essere regolata e limitata per il perseguimento di interessi pubblici, purché la misura sia ragionevole e proporzionata.

• art. 97 Cost.

  buon andamento e imparzialità

  Le prescrizioni regolamentari devono rispettare criteri di razionalità, proporzionalità e non discriminazione.

• art. 3 Cost.

  L’individuazione di un parametro uniforme per tutti gli esercizi alimentari è stata ritenuta funzionale a evitare disparità di trattamento tra operatori.

• art. 31 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  Attribuisce alle amministrazioni locali poteri di conformazione delle attività commerciali per esigenze connesse, tra l’altro, alla salute, all’ambiente, ai beni culturali, alla sicurezza, al decoro urbano e alla tutela dei centri storici.

• L.R. Lazio n. 22/2019

  Consente ai Comuni di disciplinare in dettaglio la localizzazione, i limiti di insediamento e i programmi di salvaguardia e riqualificazione dei centri storici, nel rispetto dei motivi imperativi di interesse generale.

• d.lgs. n. 114/1998

  La classificazione degli esercizi di vicinato è fondata sulla distinzione tra settore alimentare e non alimentare, non sulle singole categorie merceologiche.

• direttiva 2006/123/CE, art. 9

  a) il regime di autorizzazione non deve essere discriminatorio; b) la necessità di un regime di autorizzazione deve essere giustificata da un motivo imperativo di interesse generale; c) l’obiettivo perseguito non può essere conseguito tramite una misura meno restrittiva

  Le limitazioni all’accesso o all’esercizio di attività di servizio sono ammissibili se non discriminatorie, giustificate da un motivo imperativo di interesse generale e proporzionate, in assenza di misure meno restrittive ugualmente efficaci.

• d.lgs. n. 59/2010

  Ha recepito nell’ordinamento italiano la direttiva 2006/123/CE sui servizi.

• art. 17, comma 8, D.A.C. n. 44/2021

  È richiamato quale parametro del quadro regolamentare considerato per valutare la proporzionalità del limite dimensionale.

• art. 5 D.A.C. n. 109/2023

  È richiamato insieme alla disciplina comunale sul limite massimo della superficie calpestabile per le vendite sul posto.

• art. 14, comma 2, lett. a), D.A.C. n. 109/2023

  il locale abbia una superficie destinata alla vendita non inferiore a 100 mq distribuiti su un unico livello

  La prescrizione sul limite minimo di superficie per l’apertura di esercizi alimentari nel Sito UNESCO è stata ritenuta legittima, ragionevole e proporzionata.

• art. 16, comma 1, lett. c), D.A.C. n. 109/2023

  in caso di trasferimento di sede ... devono essere rispettate le medesime prescrizioni

  L’applicazione del limite dimensionale anche ai trasferimenti di sede è stata ritenuta legittima.

• art. 16, comma 2, D.A.C. n. 109/2023

  La disposizione, esaminata insieme alle altre norme regolamentari, è stata ritenuta legittima nella parte collegata al limite dimensionale.

Massime di principio

• Un’amministrazione comunale può conformare l’insediamento e l’esercizio delle attività commerciali in aree di particolare pregio storico-culturale mediante limiti dimensionali, quando tali misure siano funzionali alla tutela dell’ambiente urbano, del decoro, della vivibilità, del patrimonio culturale e della qualità dell’offerta.
• Una limitazione all’esercizio di un’attività economica è compatibile con la direttiva 2006/123/CE quando è non discriminatoria, giustificata da motivi imperativi di interesse generale e proporzionata rispetto agli obiettivi perseguiti, non risultando praticabile una misura meno restrittiva egualmente efficace.
• La scelta di applicare un unico limite dimensionale agli esercizi di vicinato del settore alimentare può essere ragionevole e non discriminatoria quando la normativa di settore distingue gli esercizi per settore alimentare o non alimentare, anziché per singola tipologia merceologica, e l’uniformità del parametro è volta a evitare disparità di trattamento.
• Il difetto di istruttoria non è configurabile quando la misura regolamentare risulta sostenuta da un adeguato apprezzamento del quadro normativo e degli interessi pubblici perseguiti, anche mediante il riferimento a parametri dimensionali normativi e regolamentari coerenti con la finalità dell’intervento.
• Le prescrizioni comunali poste a tutela di un’area UNESCO possono essere applicate anche ai trasferimenti di sede di attività già autorizzate, se la disciplina giustifica l’equiparazione tra nuove aperture e trasferimenti in relazione agli obiettivi di tutela dell’area e non introduce una discriminazione irragionevole.

Come è indicizzato