Sentenza n. 7233/2026 - Roma, Sezione 3B

Esito

La controversia

La società ha contestato il meccanismo di ripiano del superamento del tetto di spesa per l’acquisto di dispositivi medici, deducendo violazione di legge, violazione di principi costituzionali ed eurounitari, eccesso di potere per illogicità, contraddittorietà, ingiustizia manifesta, falsità dei presupposti, difetto di istruttoria, difetto di ragionevolezza e sviamento. Ha sostenuto che la fissazione dei tetti regionali nel 2019 e l’attuazione del payback nel 2022 avessero natura retroattiva, leso il legittimo affidamento delle imprese e alterato ex post l’equilibrio economico delle gare e dei contratti di fornitura conclusi negli anni 2015-2018. Sono state inoltre dedotte la violazione delle disposizioni sui termini procedimentali, sulla prescrizione, sulla riserva di legge, sull’art. 77 Cost. per asserita eterogeneità della legge di conversione, nonché dei principi eurounitari in materia di libertà d’impresa, affidamento ed evidenza pubblica. Con i motivi aggiunti è stato impugnato il decreto regionale toscano che individuava le imprese soggette al ripiano e quantificava, tramite allegati, le somme dovute.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso principale, ritenendo infondate tutte le censure. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il payback sui dispositivi medici, per il quadriennio 2015-2018, ragionevole e proporzionato rispetto alla finalità di razionalizzazione della spesa sanitaria, conforme alla riserva di legge e non lesivo dei principi di irretroattività e di tutela dell’affidamento. Secondo il TAR, già dal 2015 le imprese conoscevano l’esistenza del tetto di spesa, delle percentuali di ripiano e del criterio di imputazione proporzionale al fatturato; la successiva fissazione dei tetti regionali al 4,4 per cento, coincidente con il tetto nazionale già noto, non ha introdotto un obbligo sostanzialmente nuovo. Il payback opera inoltre all’esterno delle singole gare e dei contratti, incidendo sulla complessiva sfera patrimoniale dei fornitori senza modificare quantità, prezzi o risultati delle procedure di affidamento. È stata respinta anche la censura fondata sull’art. 77 Cost., non essendo ravvisabile una manifesta eterogeneità tra le norme del decreto-legge e quelle introdotte in sede di conversione, accomunate dalla natura finanziaria. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione amministrativa. Il decreto regionale, infatti, svolge una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: verifica i dati di fatturato, individua le imprese e applica percentuali già stabilite dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionalità. La posizione dell’impresa è quindi un diritto soggettivo di natura patrimoniale al corretto calcolo dell’importo dovuto, e la controversia appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata dichiarata possibile la riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  La norma pone a carico delle imprese fornitrici una quota del ripiano del superamento del tetto regionale, determinata secondo percentuali crescenti per annualità e ripartita in proporzione al fatturato.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Attribuisce alle regioni il compito attuativo di verificare i dati contabili, individuare le imprese soggette al ripiano e imporre il pagamento, senza attribuire loro il potere di determinare il tetto o certificare autonomamente lo sforamento.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, originariamente, poneva il relativo ripiano a carico della regione interessata.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  Ha fissato, dal 2014, il tetto nazionale per l’acquisto di dispositivi medici al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha precisato che il superamento del tetto è rilevato sulla base del fatturato delle aziende al lordo dell’IVA e ha disciplinato i termini per la relativa dichiarazione.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  Ha istituito un fondo statale e previsto, per le imprese fornitrici, una riduzione della quota di ripiano; la disciplina è stata successivamente dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui non estendeva la riduzione a tutte le imprese.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi a carico delle aziende fornitrici [...] si intendono assolti con il versamento [...] della quota del 25 per cento»

  Prevede una definizione agevolata degli obblighi di ripiano relativi agli anni 2015-2018 e collega il versamento ridotto all’estinzione dell’obbligazione e alla cessazione della materia del contendere sui ricorsi contro i provvedimenti regionali.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione, entro il termine perentorio di tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 77, comma 2, Cost.

  «in caso di evidente o manifesta mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni incorporate nella legge di conversione e quelle dell’originario decreto-legge»

  La violazione della norma richiede una manifesta eterogeneità; nel caso esaminato tale condizione è stata esclusa per la comune natura finanziaria delle disposizioni.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback costituisce un contributo solidaristico riconducibile all’ambito della riserva di legge, ritenuta rispettata perché la legge individua soggetti obbligati, prestazione e criteri generali di determinazione.

• art. 41 Cost.

  Il payback è stato ritenuto ragionevole e proporzionato rispetto all’obiettivo di razionalizzare la spesa sanitaria e assicurare risorse per la tutela della salute.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia sui provvedimenti regionali di quantificazione del debito non rientra in una fattispecie di giurisdizione esclusiva amministrativa.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non viola, di per sé, i principi di ragionevolezza, proporzionalità, libertà d’impresa, irretroattività e tutela del legittimo affidamento, poiché l’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano era conoscibile dalle imprese già dal 2015, prima della partecipazione alle gare.
• La successiva determinazione dei tetti regionali e l’attuazione del ripiano non hanno natura sostanzialmente retroattiva quando si limitano a rendere operative obbligazioni già previste dalla legge e parametrate a un tetto nazionale già fissato e conoscibile dagli operatori.
• Il payback sui dispositivi medici opera esternamente alle procedure di gara e ai singoli contratti di fornitura: non modifica quantità, prezzi o risultati delle gare, ma incide sulla complessiva posizione patrimoniale dell’impresa quale contributo alla spesa sanitaria.
• Quando la regione, sulla base di dati contabili e di percentuali predeterminate dalla legge e da atti statali, si limita a individuare le imprese soggette al ripiano e a calcolare l’importo dovuto, l’attività è vincolata, tecnica e ricognitiva e non costituisce esercizio di potere autoritativo.
• La controversia relativa al corretto calcolo dell’importo di payback richiesto con il provvedimento regionale attiene a un diritto soggettivo patrimoniale e, non essendo intermediata dall’esercizio di potere discrezionale o autoritativo, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario; il giudizio amministrativo è dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione, con possibilità di translatio iudicii ai sensi dell’art. 11 c.p.a.

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