Sentenza n. 1010/2026 - Torino, Sezione 3

Esito

La controversia

La concessionaria ha inizialmente impugnato la delibera ART n. 132/2024, deducendo l'illegittimità delle misure informative, di assistenza e di reclamo per violazione degli artt. 37 e 43 d.l. n. 201/2011 e dell'art. 9 l. n. 193/2024, illogicità, irragionevolezza, indeterminatezza, difetto di istruttoria e impossibilità materiale di attuazione nei termini stabiliti, anche per la necessità di investimenti, modifiche della convenzione e aggiornamenti del piano economico-finanziario. Ha inoltre contestato l'imposizione di obblighi dipendenti dall'attività di soggetti terzi, la nozione di viaggio programmato, il termine di trenta giorni per rispondere ai reclami e la disciplina, allora solo programmatica, dei rimborsi. Con motivi aggiunti ha impugnato la delibera ART n. 211/2025, censurando: il difetto di istruttoria e la sottostima dell'impatto economico delle misure; l'assenza di una sufficiente base legale per l'introduzione di diritti patrimoniali degli utenti e la violazione dell'art. 23 Cost.; l'automatismo del rimborso in caso di cantieri, anche se necessari per obblighi di manutenzione o dipendenti da attività di terzi; la duplicazione con il sistema bonus/malus sulla qualità dei servizi; l'illogicità della metodologia di calcolo, dei parametri di velocità e delle soglie di ritardo; e l'illegittimità delle date fisse di applicazione per mancato coordinamento con il recepimento delle misure nelle convenzioni e nei PEF.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha preliminarmente escluso il rinvio e la riunione con altri giudizi, ritenendo che, nonostante la connessione oggettiva, le controversie presentassero differenze legate alle caratteristiche delle singole concessionarie. Nel merito ha affermato che l'attività regolatoria dell'ART è caratterizzata da elevata discrezionalità tecnica e da una fase istruttoria particolarmente ampia, partecipata e dinamica. Il sindacato giudiziale può essere anche intrinseco, ma non può sostituire la valutazione dell'Autorità quando la scelta rientri in un ventaglio di opzioni tecnicamente plausibili; spetta al ricorrente dimostrare l'irragionevolezza della scelta e prospettare un'alternativa plausibile. Le misure informative sono state ritenute attuabili mediante dati già disponibili, provider esterni, dati di pedaggio o stime, senza necessità di investimenti proprietari necessariamente onerosi. I costi regolatori possono essere contabilizzati e recuperati secondo l'ordinaria periodicità tariffaria, senza automatica e immediata revisione della convenzione o del PEF; la concessionaria non ha fornito una quantificazione concreta dei costi né dimostrato l'insostenibilità degli interventi. Le misure relative alle informazioni provenienti da gestori terzi impongono, secondo il TAR, la mera acquisizione e trasmissione dei dati disponibili; le informazioni sugli eventi perturbativi devono essere comunicate quando diventano disponibili. La disciplina dell'app unica è stata ritenuta attuabile, anche considerando l'esistenza di applicazioni già operative e gli obblighi di interoperabilità dei dati derivanti dalla normativa europea. Le censure sulla nozione di viaggio programmato e sul termine di trenta giorni per i reclami sono state dichiarate inammissibili per carenza di interesse, perché fondate su una lettura non conforme al testo delle misure: l'utente che non abbia utilizzato l'autostrada non ha diritto a rimborsi e, in caso di istruttoria ancora pendente, è possibile fornire entro trenta giorni una risposta motivata sullo stato degli accertamenti. La censura contro la Misura 8.3 è stata dichiarata inammissibile per carenza di lesività, poiché la disposizione era meramente programmatica e rinviava la disciplina concreta dei rimborsi alla successiva delibera n. 211/2025. Quanto ai motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto adeguatamente istruita e motivata la stima dell'impatto economico, elaborata sulla base di una raccolta dati presso i concessionari, consultazioni e modelli statistici, con effetti di mitigazione e recupero tariffario progressivo. Ha ritenuto che l'art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011 costituisca base legale sufficiente per la definizione di diritti degli utenti anche non risarcitori. Il rimborso è stato qualificato non come risarcimento né come indennizzo per fatto lecito, ma come strumento di riequilibrio del sinallagma, consistente nella restituzione di parte del corrispettivo quando l'utilità concretamente conseguita dall'utente risulti inferiore a quella normalmente attesa. Ne consegue che il rimborso può operare indipendentemente da colpa, illecito, responsabilità del concessionario o prova di un pregiudizio individuale. È stata esclusa la violazione dell'art. 23 Cost., poiché la restituzione di una parte del corrispettivo non costituisce prestazione patrimoniale imposta. Le soglie e i criteri di rimborso per cantieri e traffico bloccato sono stati ritenuti ragionevoli e proporzionati; la presenza del cantiere può essere considerata dalla segnalazione di preavviso, mentre la velocità a flusso libero è un parametro legittimo per evitare di assumere come standard fenomeni patologici di congestione. Il sistema dei rimborsi è stato distinto dal meccanismo generale bonus/malus sulla qualità dei servizi, sicché non vi è duplicazione irragionevole. Infine, le date fisse di applicazione sono state ritenute legittime per evitare che la tutela degli utenti dipendesse da un evento futuro e incerto quale l'aggiornamento della convenzione, essendo previste misure di gradualità e salvaguardia dell'equilibrio economico-finanziario. Spese compensate per novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  L'Autorità è competente nel settore dei trasporti e dell'accesso alle relative infrastrutture ed in particolare provvede: [...] e) a definire, in relazione ai diversi tipi di servizio e alle diverse infrastrutture, il contenuto minimo degli specifici diritti, anche di natura risarcitoria, che gli utenti possono esigere nei confronti dei gestori dei servizi e delle infrastrutture di trasporto e a dirimere le relative controversie

  Costituisce base legale sufficiente per consentire all'ART di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti, inclusi diritti non risarcitori come il rimborso del pedaggio.

• art. 43 d.l. n. 201/2011, convertito dalla l. n. 214/2011

  È richiamato tra le norme attributive del potere regolatorio dell'ART; le censure fondate sulla sua violazione sono state respinte.

• art. 23 Cost.

  Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge

  Non è violato dalla disciplina del rimborso, poiché la restituzione di parte del corrispettivo già pagato dall'utente non costituisce prestazione patrimoniale imposta di carattere autoritativo.

• art. 14 d.lgs. n. 285/1992

  Attribuisce al concessionario obblighi e poteri dell'ente proprietario della strada, inclusa la manutenzione dell'infrastruttura; tale circostanza non esclude il rimborso oggettivamente collegato alla minore utilità del servizio.

• art. 6, commi 4 e 6, d.lgs. n. 285/1992

  Per le strade e le autostrade in concessione, i poteri dell'ente proprietario della strada sono esercitati dal concessionario, previa comunicazione all'ente concedente

  Consente al concessionario di adottare provvedimenti di chiusura o limitazione dell'accesso in presenza di situazioni idonee a determinare il blocco della circolazione, incidendo sulla gestione degli eventi perturbativi.

• art. 5, comma 3, d.lgs. n. 285/1992

  I provvedimenti per la regolamentazione della circolazione sono emessi dagli enti proprietari [...] con ordinanze motivate e rese note al pubblico mediante i prescritti segnali

  Rileva nel quadro dei poteri di regolazione e gestione delle situazioni di traffico da parte del concessionario.

• art. 2041 c.c.

  Richiamato quale espressione del principio generale di causalità negli spostamenti di ricchezza, alla base della qualificazione del rimborso come riequilibrio del rapporto.

• artt. 2033 e seguenti c.c.

  Richiamati, insieme all'arricchimento senza causa, come istituti che esprimono il principio generale di restituzione di somme prive di adeguata causa giustificativa.

• art. 10 d.P.R. n. 1199/1971

  Ha consentito all'Autorità e al controinteressato di opporsi alla decisione del ricorso straordinario e alla ricorrente di trasporre il giudizio in sede giurisdizionale.

• Regolamento (UE) n. 886/2013

  È richiamato per evidenziare la preesistenza di obblighi informativi e di condivisione dei dati relativi a eventi e condizioni incidenti sulla sicurezza stradale.

• Regolamento delegato (UE) 2015/962

  È richiamato quale disciplina europea preesistente sui servizi di informazione sul traffico in tempo reale e sull'interoperabilità dei dati.

• decreto MIT 10 luglio 2002

  Stabilisce le distanze minime per la segnalazione dei lavori; il TAR lo utilizza per ritenere ragionevole il computo della lunghezza del cantiere a partire dalla segnalazione di preavviso, con possibilità di considerare la distanza minima ove il segnale sia collocato molto più lontano per ragioni di sicurezza.

Massime di principio

• Nel giudizio sugli atti di regolazione adottati da un'autorità indipendente nell'esercizio di elevata discrezionalità tecnica, il giudice può verificare la plausibilità tecnica della scelta, ma non può sostituire la propria valutazione a quella dell'amministrazione quando la misura rientri in un ventaglio di opzioni scientificamente opinabili. Il ricorrente deve dimostrare l'irragionevolezza della scelta e prospettare un'alternativa plausibile.
• Nei procedimenti di regolazione economica, la fase istruttoria e consultiva assume un'estensione e un rilievo particolarmente ampi; la verifica giudiziale deve considerare non solo la motivazione finale, ma anche gli atti istruttori, i dati acquisiti e le osservazioni degli stakeholder. Una consultazione pluriennale, partecipata e adeguatamente documentata può rendere non decisivo un eventuale livello meno intenso della motivazione formale.
• Il potere dell'autorità di regolazione dei trasporti di definire il contenuto minimo dei diritti degli utenti comprende, in base all'art. 37, comma 2, lett. e), d.l. n. 201/2011, anche la previsione di diritti non risarcitori, purché funzionali al riequilibrio del rapporto tra utente e gestore.
• Il rimborso del pedaggio previsto in caso di limitazioni all'utilizzo dell'infrastruttura non costituisce né risarcimento da illecito né indennizzo per fatto lecito dannoso, ma uno strumento di riequilibrio del sinallagma, volto a restituire parte del corrispettivo quando l'utilità concretamente conseguita dall'utente sia inferiore a quella normalmente attesa. Il rimborso può quindi essere collegato a presupposti oggettivi e prescindere da colpa, illiceità della condotta o prova di un pregiudizio individuale.
• Una disposizione regolatoria meramente programmatica, che rinvia a un successivo provvedimento la definizione dei presupposti e delle modalità concrete di un rimborso, non è immediatamente lesiva e non può essere utilmente impugnata prima dell'adozione della disciplina attuativa.
• La tutela degli utenti non può essere subordinata a un evento futuro e incerto quale il recepimento delle misure regolatorie in una convenzione o in un piano economico-finanziario; l'autorità può fissare date uniformi di applicazione, prevedendo al contempo meccanismi progressivi di recupero dei costi e di salvaguardia dell'equilibrio economico-finanziario delle concessioni vigenti.

Come è indicizzato