Sentenza n. 356/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente aveva chiesto alla Regione Abruzzo e alle ASL abruzzesi di individuare, ai sensi dell'art. 8-quinquies, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 502/1992, i criteri per la remunerazione delle prestazioni sanitarie erogate oltre il programma preventivo concordato negli anni 2005-2007 e, conseguentemente, di corrisponderle almeno euro 964.296,07, oltre interessi. Dopo la proposizione del ricorso avverso il silenzio-inadempimento e la presentazione di un primo ricorso per motivi aggiunti, dichiarati improcedibili con sentenza parziale, la Regione ha adottato una nota del 12 giugno 2024, negando la pretesa sulla base di precedenti contenziosi civili favorevoli all'amministrazione e dell'assenza di remunerabilità delle prestazioni extrabudget. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti la società ha impugnato tale nota deducendo violazione dell'art. 2 della l. n. 241/1990, dell'art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992 e del contratto sottoscritto l'11 marzo 2005, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto di motivazione, irragionevolezza e ingiustizia manifesta. La ASL di Pescara aveva inoltre eccepito il difetto di giurisdizione amministrativa, sostenendo che la controversia fosse già stata definita dal giudice ordinario.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, distinguendo la precedente controversia civile, avente contenuto contrattuale, dall'odierno giudizio, volto a ottenere l'esercizio del potere regionale di programmazione sanitaria e la fissazione dei criteri di remunerazione delle prestazioni eccedenti il budget. Tali questioni rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché coinvolgono l'esercizio di poteri autoritativi in materia di programmazione sanitaria. Nel merito, il ricorso per motivi aggiunti è stato respinto. Il Collegio ha ritenuto che il finanziamento delle strutture private accreditate sia soggetto a un ammontare globale predefinito e ai tetti di spesa fissati dalla programmazione regionale. La facoltà regionale di stabilire criteri per remunerare prestazioni eccedenti il programma preventivo non comporta un obbligo di prevedere sempre una remunerazione dell'extrabudget; in presenza di vincoli finanziari e, a maggior ragione, di esigenze di risanamento, la Regione può legittimamente stabilire che le prestazioni oltre il tetto non siano remunerate. Il limite di spesa costituisce quindi un vincolo inderogabile, funzionale al controllo della spesa sanitaria, e l'assenza di criteri di remunerazione dell'extrabudget non è stata ritenuta illegittima. La ricorrente è stata condannata al pagamento di euro 6.000,00 complessivi, oltre accessori, in favore della ASL di Pescara, della ASL di Teramo e della Regione Abruzzo, in parti uguali; le spese sono state compensate per il resto.

Norme richiamate

• art. 8-quinquies, comma 1, lett. d), d.lgs. n. 502/1992

  criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura

  La previsione attribuisce alle Regioni la facoltà di stabilire criteri di remunerazione delle prestazioni eccedenti il programma preventivo, ma non impone necessariamente la remunerazione dell'extrabudget; la Regione può prevedere, anche in presenza di vincoli finanziari stringenti, che tali prestazioni non siano remunerate.

• art. 8-sexies, comma 1, d.lgs. n. 502/1992

  le strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui all'art. 8-quinquies

  Il finanziamento delle strutture accreditate è ancorato a un ammontare globale predefinito e ai limiti risultanti dalla programmazione sanitaria.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie concernenti l'esercizio del potere di programmazione sanitaria, inclusa la determinazione dei tetti di spesa, della capacità operativa e dei criteri di remunerazione delle prestazioni eccedenti il budget.

• art. 2 l. n. 241/1990

  La disposizione è stata invocata dalla ricorrente in relazione al silenzio e all'obbligo di provvedere, ma le relative censure sono state ritenute infondate in ragione della legittimità del diniego regionale.

• art. 32 Cost.

  Il diritto alla salute, pur costituzionalmente garantito, deve essere esercitato nell'ambito dei vincoli finanziari che condizionano la programmazione e il finanziamento del servizio sanitario.

• art. 2041 c.c.

  La nota regionale richiamava precedenti decisioni civili che avevano escluso la remunerazione delle prestazioni extrabudget anche a titolo di indebito arricchimento; il TAR non ha riconosciuto, su tale base, alcuna pretesa economica della società.

Massime di principio

• La controversia sulla fissazione dei tetti di spesa sanitaria, sulla programmazione delle prestazioni acquistabili dalle strutture private accreditate e sui criteri di remunerazione delle prestazioni eccedenti il budget appartiene alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto riguarda l'esercizio di poteri autoritativi di programmazione sanitaria; restano invece al giudice ordinario le controversie meramente patrimoniali sulla quantificazione di rapporti di debito e credito già definiti.
• L'art. 8-quinquies, comma 1, lett. d), del d.lgs. n. 502/1992 attribuisce alla Regione una facoltà di stabilire criteri per la remunerazione delle prestazioni eccedenti il programma preventivo, ma non riconosce alla struttura accreditata un diritto automatico alla remunerazione dell'attività extrabudget.
• Il vincolo rappresentato dal tetto massimo di spesa sanitaria è inderogabile e costituisce la misura delle prestazioni che il Servizio sanitario nazionale può acquistare; pertanto, la remunerazione di prestazioni eccedenti il budget non può essere riconosciuta in modo da vanificare gli obiettivi di contenimento della spesa pubblica.
• In presenza di condizioni finanziarie stringenti, comprese quelle derivanti da piani di rientro o da esigenze di riequilibrio del bilancio sanitario, la Regione può legittimamente stabilire che le prestazioni erogate oltre il tetto di spesa non siano remunerate, senza che l'art. 8-quinquies, comma 1, lett. d), imponga l'adozione di criteri remunerativi.

Come è indicizzato