Corte di giustizia, Sentenza C-443/18

Inadempimento dell’Italia in materia di Xylella fastidiosa

La sentenza riguarda un ricorso per inadempimento proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica italiana ai sensi dell’articolo 258 TFUE, in relazione all’attuazione della decisione di esecuzione (UE) 2015/789, come modificata dalla decisione di esecuzione (UE) 2016/764. Il contenzioso concerne le misure fitosanitarie per impedire la diffusione della Xylella fastidiosa nella zona di contenimento istituita in Puglia.

Contesto normativo

La Corte richiama innanzitutto l’articolo 16 della direttiva 2000/29/CE, che impone agli Stati membri di notificare la presenza di organismi nocivi e di adottare tutte le misure necessarie per l’eradicazione o, ove ciò non sia possibile, il contenimento. La direttiva include espressamente la Xylella fastidiosa tra gli organismi nocivi di cui è vietata l’introduzione o la diffusione nell’Unione.

Sulla base di tale direttiva, la Commissione ha adottato una serie di decisioni di esecuzione: la 2014/87/UE, la 2014/497/UE e infine la 2015/789, poi modificata dalla 2015/2417 e dalla 2016/764. La decisione 2015/789 distingue tra zona infetta e zona cuscinetto, prevede misure di eradicazione all’articolo 6 e misure di contenimento all’articolo 7.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione contesta all’Italia, già in fase precontenziosa, di non aver rimosso tempestivamente le piante infette, di non aver effettuato correttamente il monitoraggio e di non aver impedito la diffusione del batterio. Dopo una lettera di diffida del 2015, una lettera complementare del 2016 e un parere motivato del 2017, la Commissione propone il ricorso nel 2018, sostenendo che alla data di scadenza del termine del parere motivato permangono numerose omissioni.

Prima censura: mancata rimozione immediata delle piante infette

Ai sensi dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), della decisione 2015/789 modificata, nella zona infetta entro 20 km dal confine con il resto dell’Unione lo Stato membro deve rimuovere immediatamente almeno tutte le piante risultate infette. La Commissione sostiene che "immediatamente" significhi in pochi giorni, e comunque non oltre dieci giorni lavorativi, e che l’Italia avesse accumulato ritardi di mesi.

L’Italia replica che l’obbligo va letto tenendo conto delle difficoltà pratiche e giuridiche connesse all’individuazione dei proprietari, alle notifiche, ai ricorsi e al sequestro preventivo disposto dall’autorità giudiziaria penale.

La Corte accoglie la censura. Osserva che, alla scadenza del termine del parere motivato (14 settembre 2017), una parte significativa delle piante infette non era stata rimossa e che la rimozione, quando avvenuta, era intervenuta molti mesi dopo la constatazione dell’infezione. Il termine "immediatamente" non è conciliabile con un ritardo di settimane o mesi. La Corte sottolinea inoltre che solo la rimozione effettiva e tempestiva può evitare la diffusione del batterio, in linea con la finalità della decisione di esecuzione. Le difficoltà interne, anche se concrete, non possono giustificare il mancato rispetto degli obblighi e dei termini del diritto dell’Unione.

Seconda censura: mancato monitoraggio al momento opportuno

L’articolo 7, paragrafo 7, impone ispezioni annuali effettuate al momento opportuno nella fascia di 20 km della zona di contenimento. La Commissione contesta che le ispezioni 2016 e 2017 siano iniziate e terminate in periodi tali da includere mesi invernali o addirittura la primavera, compromettendo l’efficacia dell’individuazione dei sintomi e impedendo la rimozione tempestiva prima della stagione di volo degli insetti vettori.

La Corte accoglie anche questa censura. Pur riconoscendo un margine di discrezionalità agli Stati membri sulla scelta del momento, rileva che l’espressione "al momento opportuno" impone un periodo dell’anno che consenta sia l’individuazione dell’infezione sia l’adozione tempestiva delle misure di contenimento. Un monitoraggio che si concluda in primavera non permette di rimuovere le piante infette prima della ripresa della diffusione del batterio. Di conseguenza, l’Italia ha violato l’articolo 7, paragrafo 7.

Terza censura: asserito inadempimento costante e generale

La Commissione sostiene che la diffusione del batterio dal 2013 in Puglia dimostrerebbe un inadempimento costante e generale dell’Italia agli obblighi di contenimento, eradicazione, leale cooperazione e all’obbligo generale di adottare tutte le misure necessarie per impedire la diffusione del batterio.

La Corte respinge la censura. Ricorda che, nei ricorsi per inadempimento, la Commissione deve provare con elementi concreti la violazione delle disposizioni specifiche invocate; non può fondarsi su semplici presunzioni o sul solo mancato raggiungimento del risultato perseguito. Nel caso di specie, la Commissione ha provato le violazioni dell’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), e dell’articolo 7, paragrafo 7, ma non ha fornito elementi concreti sufficienti per dimostrare la violazione degli obblighi di eradicazione di cui all’articolo 6, paragrafi 2, 7 e 9. Né la sola diffusione del batterio consente di imputare automaticamente all’Italia la violazione dell’articolo 16 della direttiva 2000/29 e dell’articolo 4, paragrafo 3, TUE.

Decisione e dispositivo

La Corte dichiara che la Repubblica italiana è venuta meno agli obblighi derivanti:

• dall’articolo 7, paragrafo 2, lettera c), della decisione di esecuzione (UE) 2015/789, per non aver garantito la rimozione immediata delle piante infette nella zona di contenimento;
• dall’articolo 7, paragrafo 7, della medesima decisione, per non aver garantito il monitoraggio mediante ispezioni annuali effettuate al momento opportuno.

Il ricorso è respinto per il resto. Le spese sono compensate: ciascuna parte sopporta le proprie.

Principi affermati

La sentenza chiarisce che:

• l’obbligo di rimozione "immediata" delle piante infette in una misura di contenimento fitosanitario richiede un intervento effettivo in tempi molto brevi, non compatibile con ritardi di mesi;
• il monitoraggio annuale deve essere programmato in un momento dell’anno utile a scoprire l’infezione e a consentire l’abbattimento tempestivo prima della fase di massima diffusione;
• la Commissione, per far valere un inadempimento generalizzato, deve dimostrare con prove concrete la violazione delle specifiche norme invocate, non potendo dedurla soltanto dalla persistenza del fenomeno infettivo.