Sentenza n. 722/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

La società ha contestato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso contro il decreto regionale di payback sanitario. L'appello deduceva, anzitutto, l'erronea dichiarazione di inammissibilità dei motivi relativi agli atti ministeriali presupposti, sostenendo che tali atti fossero stati impugnati anche implicitamente e che la loro notificazione alle amministrazioni statali ne dimostrasse il coinvolgimento processuale. L'appellante ha inoltre denunciato l'omessa pronuncia del TAR sulle censure di illegittimità costituzionale ed eurounitaria della disciplina del payback, prospettando violazione degli artt. 2, 3, 9, 23, 32, 41, 42, 53 e 97 Cost., dell'art. 117, comma 1, Cost. in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU, degli artt. 16 e 52 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, degli artt. 18, 69 e 72 della direttiva 2014/24/UE, degli artt. 26 del regolamento UE 2017/745 e 23 del regolamento UE 2017/746, nonché degli artt. 28, 34, 35, 36, 49 e 168 TFUE. In particolare, la società sosteneva che il meccanismo costituisse un prelievo patrimoniale coattivo irragionevole e discriminatorio, gravante sui fornitori indipendentemente dalla rispettiva posizione soggettiva, redditività, tipologia di dispositivi e responsabilità nello sforamento dei tetti di spesa, con effetti negativi sulla concorrenza, sulla ricerca scientifica e sulla commercializzazione dei dispositivi medici. Chiedeva, in subordine, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE o la rimessione alla Corte costituzionale. Era inoltre dedotta l'illegittimità derivata degli atti alla luce degli artt. 8 e 9 del d.l. 34/2023, relativi alla riduzione degli importi e al trattamento dell'IVA. Non era invece contestata in appello la statuizione del TAR sulla comunicazione di avvio del procedimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che dal ricorso introduttivo e dai motivi aggiunti non emergesse alcuna impugnazione, esplicita o implicita, dei decreti ministeriali presupposti: il mero rinvio a documenti accessibili tramite link e la generica indicazione degli atti nell'epigrafe non erano sufficienti. Neppure la notificazione del ricorso alle amministrazioni statali bastava a renderle parti resistenti rispetto agli atti ministeriali, occorrendo l'individuazione chiara degli atti censurati e delle specifiche doglianze; in mancanza, la notificazione aveva valore di mera litis denuntiatio. È stata inoltre accolta l'eccezione di difetto di legittimazione passiva della Conferenza permanente, ritenuta non amministrazione autonoma dotata di soggettività giuridica, ma strumento di raccordo tra livelli di governo. Di conseguenza, le questioni di legittimità costituzionale e di compatibilità con il diritto UE sono state ritenute inammissibili per difetto di rilevanza, non essendo collegate a una domanda di annullamento degli atti statali attuativi delle norme censurate. Il Collegio ha comunque aggiunto che, anche ipotizzando un'impugnazione degli atti ministeriali, le relative censure sarebbero state infondate alla luce della sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024 e delle successive decisioni del TAR Lazio sulla disciplina del payback. È stata confermata anche la statuizione relativa alla mancata comunicazione di avvio del procedimento: trattandosi di determinazioni regionali strettamente vincolate dagli atti e dai criteri statali, l'eventuale omissione era neutralizzata dall'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. L'appellante è stata condannata alle spese, liquidate in euro 3.000 per la Regione e in euro 3.000 per le amministrazioni statali, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015

  Disciplina il meccanismo di payback per i dispositivi medici; le censure di illegittimità costituzionale ed eurounitaria non sono state esaminate nel merito in relazione agli atti regionali, per difetto di rilevanza, e sono state comunque ritenute infondate in via subordinata.

• art. 41, comma 2, c.p.a.

  La notificazione del ricorso alle amministrazioni non è sufficiente a renderle parti resistenti rispetto ad atti da esse adottati se non sono individuati chiaramente gli atti impugnati e le specifiche censure rivolte contro di essi.

• artt. 14 e ss. l. 241/1990

  Richiamati per qualificare la Conferenza permanente come strumento di raccordo tra amministrazioni e livelli di governo, privo di autonoma soggettività giuridica e, quindi, di legittimazione passiva autonoma.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento è stata ritenuta irrilevante nel caso concreto perché il provvedimento regionale aveva contenuto strettamente vincolato.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L'omissione della comunicazione di avvio non comporta l'annullamento quando l'amministrazione dimostri che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; tale regola è stata applicata alle determinazioni regionali di payback.

• art. 16 d.lgs. 104/2010

• art. 112 c.p.c.

  Richiamato in relazione al principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato e alla decisione secondo la ragione più liquida.

• sentenza Corte costituzionale 22 luglio 2024, n. 140

  Richiamata come pronuncia che ha respinto questioni di costituzionalità analoghe relative alla disciplina del payback.

Massime di principio

• La notificazione del ricorso a un'amministrazione non le attribuisce automaticamente la qualità di parte resistente rispetto ai suoi atti: è necessario che il ricorrente individui chiaramente gli atti impugnati e formuli specifiche censure nei loro confronti; in mancanza, la notificazione vale come mera litis denuntiatio.
• Le questioni di legittimità costituzionale o di compatibilità eurounitaria delle norme presupposte sono irrilevanti quando il ricorso non contiene una specifica domanda di annullamento degli atti amministrativi che danno diretta attuazione a tali norme.
• Un organismo istituzionale di raccordo tra Stato, Regioni e Province autonome, privo di autonoma soggettività giuridica e di potere provvedimentale proprio, non è legittimato passivamente rispetto all'impugnazione degli atti adottati dalle singole amministrazioni partecipanti.
• La violazione dell'obbligo di comunicazione di avvio del procedimento non comporta l'annullamento di un provvedimento quando l'azione amministrativa abbia natura strettamente vincolata e sia dimostrato che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

Come è indicizzato