Sentenza n. 938/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, già titolare di un impianto autorizzato al recupero di rifiuti vegetali e legnosi, aveva chiesto, ai sensi dell’art. 208 del d.lgs. 152/2006, l’ampliamento dell’impianto e l’autorizzazione ordinaria per incrementare le quantità trattate fino a 20.000 tonnellate annue e svolgere ulteriori operazioni di recupero, comprese la cernita, la triturazione, il compostaggio e attività end of waste. In sede di conferenza di servizi, la Regione aveva espresso parere favorevole condizionato richiamando una prescrizione contenuta nella DGR n. 9/41 del 2022, elaborata nell’ambito di una precedente procedura relativa a un diverso progetto e fondata sul Piano regionale di gestione dei rifiuti urbani 2016-2022. La prescrizione vietava il trattamento, per il codice EER 200201, dei rifiuti provenienti dalla raccolta differenziata comunale. La ricorrente ha dedotto la violazione e falsa applicazione degli artt. 14-bis, comma 3, l. 241/1990 e 208 d.lgs. 152/2006, dell’art. 41 Cost., nonché difetto di istruttoria e motivazione, manifesta ingiustizia, illogicità e irragionevolezza. Ha sostenuto che la prescrizione non considerasse l’ampliamento dell’impianto, non individuasse le criticità ambientali concretamente da prevenire, fosse fondata su dati e pianificazione superati e limitasse ingiustificatamente la libera iniziativa economica. Con i motivi aggiunti ha impugnato l’autorizzazione n. 3 del 10 novembre 2025, riproponendo le censure e deducendo specificamente che l’autorizzazione ordinaria ex art. 208 consentisse, in astratto, il conferimento di tutte le tipologie di rifiuti contemplate dal progetto, inclusi quelli provenienti da privati, Comuni ed ecocentri.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari delle amministrazioni. Non vi era acquiescenza, perché la condotta tenuta dalla ricorrente in conferenza di servizi non esprimeva una volontà chiara, inequivoca e definitiva di rinunciare alla contestazione; inoltre, la ricorrente aveva tempestivamente presentato un’istanza di revisione in autotutela. L’eventuale impugnazione iniziale del verbale della conferenza di servizi come atto endoprocedimentale risultava comunque superata dalla successiva impugnazione, mediante motivi aggiunti, dell’autorizzazione conclusiva. Le censure non riguardavano inoltre un mero sindacato sul merito amministrativo, poiché erano stati dedotti specifici profili di manifesta illogicità, irragionevolezza e violazione di legge. Nel merito, il ricorso e i motivi aggiunti sono stati ritenuti fondati per difetto di motivazione. La prescrizione limitativa era stata elaborata in relazione a un diverso Piano regionale di gestione dei rifiuti, a una precedente autorizzazione semplificata e a un diverso progetto. La sua applicazione alla nuova autorizzazione ordinaria ex art. 208 avrebbe richiesto una motivazione specifica, diretta a dimostrare la coerenza della limitazione con l’attuale Piano regionale e con le caratteristiche del nuovo progetto, che poteva riguardare in astratto ogni tipologia di rifiuto. Il semplice richiamo alla DGR n. 9/41 del 2022 non era sufficiente. È stata ritenuta non decisiva la mancata impugnazione della nota del Servizio VIA del 15 gennaio 2025, poiché tale atto di screening non incideva direttamente sulle valutazioni delle altre amministrazioni coinvolte nella conferenza di servizi. Il TAR ha quindi accolto il ricorso nei limiti indicati e annullato in parte l’autorizzazione n. 3/25, limitatamente alla prescrizione contestata. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 14-bis, comma 3, l. 241/1990

  Richiamato tra le norme la cui violazione è stata dedotta, in relazione alla formazione e al contenuto delle determinazioni amministrative nell’ambito della conferenza di servizi; la sentenza non sviluppa una specifica statuizione autonoma su tale disposizione.

• art. 14-ter l. 241/1990

  Disciplina la conferenza di servizi svolta in modalità simultanea e sincrona, nell’ambito della quale è stato adottato il verbale impugnato.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone una motivazione adeguata del provvedimento; la prescrizione contestata è stata annullata perché il mero richiamo a una precedente deliberazione non spiegava la sua persistente applicabilità al nuovo progetto e all’attuale quadro pianificatorio.

• art. 208 d.lgs. 152/2006

  Costituisce la base dell’autorizzazione ordinaria richiesta per l’ampliamento e il recupero dei rifiuti. La nuova autorizzazione richiedeva una valutazione motivata della compatibilità della prescrizione limitativa con la diversa natura e portata del titolo autorizzatorio.

• art. 41 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della libertà di iniziativa economica, che sarebbe stata limitata dalla prescrizione; la sentenza accoglie tuttavia la censura decisiva sotto il profilo del difetto di motivazione.

• artt. 214-216 d.lgs. 152/2006

  Rilevano per distinguere la precedente autorizzazione ottenuta in procedura semplificata dalla successiva autorizzazione ordinaria ex art. 208.

Massime di principio

• Una prescrizione limitativa contenuta in un precedente atto di assenso non può essere automaticamente trasferita a una nuova autorizzazione relativa a un progetto diverso e soggetto a un differente regime autorizzatorio: l’amministrazione deve motivare specificamente la persistente applicabilità della prescrizione.
• Quando una limitazione è fondata su un precedente piano di gestione o su una situazione pianificatoria riferita a un periodo ormai superato, l’amministrazione deve dimostrarne la coerenza con il piano vigente e con l’attuale quadro fattuale e normativo; il mero richiamo all’atto precedente non soddisfa l’obbligo di motivazione.
• Nel procedimento autorizzatorio ex art. 208 d.lgs. 152/2006, l’imposizione di limiti alle tipologie di rifiuti trattabili deve essere sorretta da un’istruttoria e da una motivazione riferite concretamente alle caratteristiche del nuovo impianto, alle operazioni richieste e alle esigenze ambientali perseguite.
• L’acquiescenza a un provvedimento sfavorevole richiede un comportamento chiaro, inequivoco e incompatibile con la volontà di impugnare; non integra acquiescenza la condotta con cui il privato si adegua alle prescrizioni tecniche per ridurre il pregiudizio, mantenendo la possibilità di contestare il provvedimento definitivo.
• La contestazione del verbale di una conferenza di servizi come atto endoprocedimentale non determina l’inammissibilità quando il privato impugni successivamente, con motivi aggiunti, il provvedimento conclusivo che recepisce la prescrizione contestata.
• La mancata impugnazione di un atto di screening ambientale non preclude necessariamente la contestazione del contenuto sostanziale delle valutazioni espresse da altre amministrazioni nel successivo procedimento autorizzatorio, quando l’atto di screening non incida direttamente su tali valutazioni.

Come è indicizzato