Regolamento (UE) 2007/1370

Servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia

Il regolamento (CE) n. 1370/2007 definisce come le autorità competenti possono assicurare servizi di trasporto pubblico di passeggeri di interesse generale, anche quando il mercato non li offrirebbe alle condizioni richieste. La disciplina mira a combinare qualità, sicurezza, continuità e accessibilità dei servizi con una concorrenza regolamentata, trasparenza nell’impiego delle risorse pubbliche e prevenzione delle sovracompensazioni, nel rispetto della neutralità rispetto alla proprietà pubblica o privata degli operatori.

Ambito di applicazione e definizioni

Il regolamento si applica ai servizi nazionali e internazionali di trasporto pubblico di passeggeri per ferrovia, altri modi di trasporto su rotaia e su strada. Non si applica ai servizi prestati prevalentemente per il loro interesse storico o valore turistico né alle concessioni di lavori pubblici definite dalle direttive 2004/17/CE e 2004/18/CE. Gli Stati membri possono estenderne l’applicazione ai servizi per vie navigabili interne e acque marine nazionali, restando ferme le disposizioni del regolamento (CEE) n. 3577/92 sul cabotaggio marittimo.

Il trasporto pubblico di passeggeri consiste in servizi di interesse economico generale offerti al pubblico senza discriminazione e in maniera continuativa. L’obbligo di servizio pubblico è quello che l’autorità competente definisce per garantire un servizio che l’operatore, considerando il proprio interesse commerciale, non assumerebbe o non assumerebbe nella stessa misura o alle stesse condizioni senza compenso. Il regolamento definisce inoltre il diritto di esclusiva, la compensazione di servizio pubblico, l’aggiudicazione diretta, il contratto di servizio pubblico e l’operatore interno, soggetto giuridicamente distinto sottoposto a un controllo analogo a quello esercitato sui servizi dell’autorità.

Contratti di servizio pubblico e norme generali

Quando l’autorità riconosce a un operatore una compensazione o un diritto di esclusiva in cambio di obblighi di servizio pubblico, deve farlo, di regola, nell’ambito di un contratto di servizio pubblico (articolo 3, paragrafo 1). Gli obblighi diretti a stabilire tariffe massime per tutti i passeggeri o per determinate categorie possono essere disciplinati anche da norme generali; in tal caso l’operatore è compensato per l’effetto finanziario netto, positivo o negativo, secondo gli articoli 4 e 6 e l’allegato, senza sovracompensazione. Gli Stati membri possono escludere dall’ambito del regolamento norme generali relative a tariffe massime per scolari, studenti, apprendisti e persone a mobilità ridotta, ma tali misure devono essere notificate ai sensi dell’articolo 88 del trattato CE, con indicazione completa, in particolare, del metodo di calcolo.

Contratti e norme generali devono:

• definire chiaramente gli obblighi di servizio pubblico e le aree geografiche interessate;
• fissare in anticipo, in modo obiettivo e trasparente, i parametri di calcolo delle compensazioni e la natura e portata dei diritti di esclusiva;
• stabilire la ripartizione dei costi, che possono includere personale, energia, infrastrutture, manutenzione e riparazione dei veicoli e del materiale rotabile, costi fissi e rendimento adeguato del capitale;
• disciplinare la ripartizione dei ricavi da titoli di viaggio tra operatore e autorità competente.

Durata, personale, standard e subappalto

La durata dei contratti non può superare 10 anni per i servizi con autobus e 15 anni per i servizi ferroviari o effettuati con altri modi su rotaia. I contratti relativi a più modi di trasporto possono durare al massimo 15 anni se i servizi ferroviari o su rotaia rappresentano oltre il 50% del valore dei servizi interessati.

La durata può essere prorogata, al massimo, del 50% quando l’operatore fornisce beni di entità significativa rispetto all’insieme dei beni necessari e prevalentemente destinati ai servizi contrattuali. La stessa proroga massima può essere riconosciuta per contratti nelle regioni ultraperiferiche, se giustificata dai costi della particolare situazione geografica. In caso di investimenti eccezionali in infrastrutture, materiale rotabile o veicoli, un contratto aggiudicato mediante gara equa può avere durata superiore; l’autorità deve trasmettere alla Commissione, entro un anno dalla stipula, il contratto e gli elementi che giustificano la durata.

Le autorità possono richiedere che al personale precedentemente impiegato siano garantiti i diritti di cui avrebbe beneficiato in caso di trasferimento ai sensi della direttiva 2001/23/CE, nel rispetto della legislazione nazionale e dell’Unione, inclusi i contratti collettivi applicabili. Gli standard sociali o di qualità richiesti devono essere indicati nei documenti di gara e nei contratti; quando è previsto un trasferimento o sono imposti standard, devono essere identificati il personale interessato e i relativi diritti e condizioni contrattuali.

I documenti di gara e i contratti devono indicare con trasparenza la possibilità e l’estensione del subappalto. In via ordinaria, l’operatore aggiudicatario deve prestare direttamente una parte importante del servizio. Può essere previsto il subappalto integrale della gestione quando il contratto comprende congiuntamente progettazione, costruzione e gestione del servizio; le condizioni del subappalto devono rispettare il diritto nazionale e dell’Unione.

Modalità di aggiudicazione e deroghe

I contratti sono aggiudicati secondo il regolamento. I contratti di servizio per autobus o tram ricadenti nelle direttive 2004/17/CE o 2004/18/CE e non aventi forma di concessione sono aggiudicati secondo le procedure di tali direttive; in questo caso non si applicano le deroghe dell’articolo 5, paragrafi da 2 a 6.

Quando l’autorità si rivolge a un operatore diverso da un operatore interno, la regola è la gara equa, aperta a tutti gli operatori e rispettosa dei principi di trasparenza e non discriminazione. Dopo la presentazione delle offerte e l’eventuale preselezione possono svolgersi negoziati, purché rispettino tali principi.

Le principali ipotesi di affidamento o intervento senza gara sono le seguenti:

• Gestione diretta o operatore interno (articolo 5, paragrafo 2): un’autorità competente a livello locale può fornire direttamente il servizio o affidarlo a un soggetto giuridicamente distinto sottoposto a controllo analogo. Il controllo è valutato considerando, tra l’altro, rappresentanza negli organi, statuti, assetto proprietario e influenza effettiva sulle decisioni strategiche e gestionali; la proprietà pubblica totalitaria non è indispensabile se sussiste un’influenza pubblica dominante e il controllo risulta da altri criteri. L’operatore interno e i soggetti da esso influenzati devono operare nel territorio dell’autorità, salvo linee in uscita o elementi secondari diretti verso territori vicini, e non possono concorrere per servizi fuori da tale territorio. L’operatore può partecipare a una gara equa negli ultimi due anni del contratto diretto soltanto se è stata adottata la decisione definitiva di mettere a gara i servizi e non ha assunto altri contratti diretti. In assenza di autorità locale, regole corrispondenti si applicano a un’autorità nazionale per una zona geografica non nazionale.
• Contratti di modesta entità (articolo 5, paragrafo 4): è consentito l’affidamento diretto se il valore annuo medio stimato è inferiore a 1.000.000 EUR oppure se il servizio è inferiore a 300.000 km l’anno. Se il contratto è affidato direttamente a una PMI che opera con non più di 23 veicoli, le soglie alternative sono un valore annuo medio inferiore a 2.000.000 EUR oppure meno di 600.000 km l’anno.
• Emergenza (articolo 5, paragrafo 5): in caso di interruzione o pericolo imminente di interruzione del servizio, l’autorità può ricorrere all’affidamento diretto, prorogare consensualmente un contratto o imporre la fornitura di determinati servizi. L’operatore può impugnare la decisione che impone il servizio. L’affidamento, la proroga o la misura emergenziale non possono superare due anni.
• Trasporto ferroviario (articolo 5, paragrafo 6): salvo divieto della legislazione nazionale, i contratti per il trasporto ferroviario possono essere aggiudicati direttamente, a esclusione di metropolitana, tram e altri modi su rotaia diversi dal trasporto ferroviario. La durata massima è di 10 anni, salve le proroghe dell’articolo 4, paragrafo 4.

Le decisioni di aggiudicazione previste dall’articolo 5, paragrafi da 2 a 6, devono poter essere sottoposte, su richiesta di chi ha o aveva interesse al contratto e rischia di essere danneggiato, a una verifica efficace e rapida. Se l’organismo di verifica non è giurisdizionale, deve motivare per iscritto le decisioni e deve essere possibile il controllo da parte di un organo giurisdizionale indipendente.

Calcolo delle compensazioni e contabilità

Ogni compensazione relativa a un contratto o a una norma generale deve rispettare l’articolo 4; quelle connesse agli affidamenti diretti previsti dall’articolo 5, paragrafi 2, 4, 5 e 6, e alle norme generali devono inoltre rispettare l’allegato (articolo 6). La compensazione non può superare l’effetto finanziario netto dell’obbligo di servizio pubblico, determinato confrontando la situazione in cui l’obbligo è assolto con quella che si sarebbe verificata in sua assenza. Il calcolo considera:

• i costi sostenuti in relazione agli obblighi;
• la deduzione degli effetti finanziari positivi generati nella rete per effetto degli obblighi;
• la deduzione dei ricavi tariffari e degli altri ricavi generati nell’assolvimento degli obblighi;
• l’aggiunta di un utile ragionevole.

Devono essere considerati anche gli effetti finanziari quantificabili sulle attività di trasporto dell’operatore non soggette agli obblighi, per evitare sovracompensazioni o compensazioni insufficienti. Costi e ricavi sono calcolati secondo i principi contabili e fiscali vigenti. L’utile ragionevole è il tasso di remunerazione del capitale abituale nel settore e nello Stato membro, tenuto conto dei rischi assunti o non assunti dall’operatore per effetto dell’intervento pubblico.

Quando l’operatore svolge sia servizi compensati sia altre attività, la contabilità dei servizi pubblici deve essere separata: i conti operativi sono distinti, i ricavi e i costi fissi sono imputati secondo le norme contabili e fiscali, e costi variabili, quota adeguata di costi fissi e utile delle altre attività non possono essere imputati al servizio pubblico. I costi del servizio devono essere coperti dai ricavi di esercizio e dai versamenti pubblici, senza trasferire ricavi ad altri settori dell’operatore. Il metodo di compensazione deve inoltre promuovere una gestione efficiente, valutabile obiettivamente, e servizi di qualità sufficientemente elevata.

Su richiesta scritta della Commissione, gli Stati membri devono trasmettere le informazioni necessarie per verificare la conformità delle compensazioni entro tre mesi, salvo il termine più lungo fissato nella richiesta.

Pubblicità e trasparenza

Ogni autorità competente deve pubblicare annualmente una relazione esaustiva sugli obblighi di servizio pubblico di propria competenza, sugli operatori selezionati e sulle compensazioni e sui diritti di esclusiva concessi. La relazione distingue i servizi con autobus da quelli su rotaia e deve consentire il controllo delle prestazioni, della qualità e del finanziamento della rete.

Almeno un anno prima dell’avvio della procedura di gara o dell’affidamento diretto, devono essere pubblicati nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea il nome e l’indirizzo dell’autorità, il tipo di aggiudicazione previsto e i servizi e territori potenzialmente interessati. L’autorità può omettere la pubblicazione se il contratto riguarda meno di 50.000 km annui di servizi. Se le informazioni cambiano, deve pubblicare quanto prima una rettifica, senza che ciò modifichi la data di avvio dell’affidamento o della gara. Tale obbligo informativo non si applica alle misure emergenziali dell’articolo 5, paragrafo 5.

Per gli affidamenti diretti di contratti ferroviari, entro un anno dall’aggiudicazione devono essere rese pubbliche le informazioni sull’ente aggiudicatore e sul suo assetto proprietario, la durata e la descrizione dei servizi, i parametri di compensazione, gli obiettivi di qualità — compresi puntualità e affidabilità —, i premi e le penalità e le condizioni relative ai beni essenziali. Su richiesta di una parte interessata, l’autorità comunica la motivazione dell’affidamento diretto.

Regime transitorio e rapporto con gli aiuti di Stato

Il regolamento è entrato in vigore il 3 dicembre 2009. L’articolo 8 ha previsto che, salvo le eccezioni e i contratti preesistenti disciplinati dalle disposizioni transitorie, gli affidamenti di servizi ferroviari e stradali si conformassero all’articolo 5 dal 3 dicembre 2019. Gli Stati membri dovevano procedere gradualmente, evitando gravi problemi strutturali, in particolare rispetto alla capacità di trasporto, e riferire alla Commissione entro i sei mesi successivi alla prima metà del periodo transitorio; la Commissione poteva proporre misure appropriate.

Per il periodo transitorio, l’articolo 8, paragrafo 3, distingue i contratti aggiudicati prima del 26 luglio 2000 e quelli aggiudicati dal 26 luglio 2000 al 3 dicembre 2009, sia con gara equa sia con procedure diverse. I contratti aggiudicati prima del 26 luglio 2000 con gara equa potevano restare in vigore fino alla scadenza; quelli aggiudicati prima di tale data senza gara e quelli aggiudicati tra il 26 luglio 2000 e il 3 dicembre 2009 con gara potevano restare in vigore fino alla scadenza, ma per non più di 30 anni. I contratti aggiudicati nel medesimo intervallo senza gara potevano proseguire fino alla scadenza se di durata limitata comparabile a quella dell’articolo 4. La prosecuzione era inoltre possibile, con assenso della Commissione, se la risoluzione avesse comportato conseguenze giuridiche o economiche indebite.

Nella seconda metà del periodo transitorio le autorità potevano escludere da una gara gli operatori che non dimostrassero che almeno la metà del valore di tutti i servizi per i quali ricevevano compensazioni o diritti di esclusiva era regolata dal presente regolamento. L’esclusione non riguardava gli operatori che già gestivano i servizi messi a gara e doveva applicarsi senza discriminazioni. La Commissione doveva essere informata almeno due mesi prima della pubblicazione del bando.

Le compensazioni conformi al regolamento per servizi di trasporto pubblico di passeggeri e per obblighi tariffari stabiliti da norme generali sono compatibili con il mercato comune e dispensate dalla notifica preventiva prevista dall’articolo 88, paragrafo 3, del trattato CE (articolo 9). Restano possibili, alle condizioni dell’articolo 9, paragrafo 2, aiuti ai trasporti diretti al coordinamento o al rimborso di specifici obblighi di servizio pubblico diversi da quelli regolati, nonché determinati aiuti per infrastrutture e per ricerca e sviluppo; questi ultimi non possono coprire lo sfruttamento commerciale dei sistemi o delle tecnologie.

Abrogazioni e relazione della Commissione

L’articolo 10 abroga il regolamento (CEE) n. 1191/69, le cui disposizioni restavano tuttavia applicabili ai servizi di trasporto merci per tre anni dall’entrata in vigore del nuovo regolamento, e abroga il regolamento (CEE) n. 1107/70. L’articolo 11 prevedeva che, al termine del periodo transitorio, la Commissione presentasse una relazione sull’attuazione e sull’evoluzione dei servizi di trasporto pubblico di passeggeri, valutando in particolare qualità dei servizi ed effetti degli affidamenti diretti e formulando, se del caso, proposte di modifica.