Sentenza n. 485/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha contestato l’esclusione dalla procedura originaria per mancato superamento della verifica di congruità e la conseguente dichiarazione di gara deserta. Con un unico motivo, articolato in più profili, ha dedotto violazione degli artt. 1, 3, 110, 177 e 179 del d.lgs. 36/2023 e della lex specialis, oltre a eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento, errore di fatto, illogicità e sproporzione. Ha sostenuto che il RUP avesse erroneamente escluso dal PEF € 132.399,46 di ricavi da oneri e diritti per procedure esecutive, confondendoli con le spese postali non rimborsabili; che avesse considerato modifica dell’offerta l’indicazione, nei giustificativi, di una percentuale di riscossione del 35% invece del 27%, mentre il dato sarebbe stato addotto solo per dimostrarne la sostenibilità; che avesse trattato il PEF comunale come vincolante e sovrapposto proprie stime a quelle dell’impresa; e che avesse rideterminato illegittimamente i costi della manodopera da € 202.077,76 a € 254.425,08, anche mediante il divisore ministeriale di 1.666 ore e l’aggiunta di costi per ore migliorative già considerate. Ha inoltre invocato il principio del risultato. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato la nuova gara, deducendo illegittimità derivata e vizi propri del nuovo PEF: aumento del valore della concessione da € 618.787,20 a € 1.231.482,00 e dell’aggio a base d’asta dal 7,50% al 9,50%; incoerenza delle stime, anche rispetto al tasso di riscossione del 36% assunto dall’Amministrazione; irrigidimento dei costi della manodopera e riduzione delle ore settimanali da 78 a 64, nonostante l’estensione della durata da 36 a 60 mesi e l’ampliamento dei servizi; infine, illegittimità del rimborso al 50% per pratiche inesigibili e del tetto ai rimborsi per procedure concluse con esito positivo. Con il secondo ricorso per motivi aggiunti ha impugnato l’aggiudicazione alla controinteressata, deducendo che il PEF di quest’ultima non avrebbe considerato i costi di due Ufficiali della riscossione e due Messi notificatori e avrebbe finanziato solo 27 delle 60 ore settimanali promesse per call center e sportello; in subordine ha censurato la mancata attivazione della verifica di anomalia.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso introduttivo e entrambi i ricorsi per motivi aggiunti. Sull’esclusione originaria ha ritenuto legittima la valutazione del RUP: l’art. 5, commi 10 e 11, del capitolato distingue gli oneri addebitabili in caso di recupero riuscito dalle spese anticipate che, in caso di inesigibilità non imputabile al Comune, restano a carico del concessionario quale rischio d’impresa. La voce di € 132.399,46 era quindi incompatibile con la lex specialis e sovrastimava i ricavi. Ha inoltre ritenuto che l’impresa avesse effettivamente fondato la propria previsione economica sul tasso medio di riscossione del 35%, così modificando la stima originaria del 27%: i chiarimenti non possono alterare il contenuto economico dell’offerta. Quanto alla manodopera, la ricorrente non ha giustificato adeguatamente lo scostamento dai valori ministeriali: il calcolo di 1.883 ore effettive ometteva festività, malattia, infortunio, permessi e formazione, determinando un costo orario inferiore; inoltre, il monte ore del call center non rispettava le prescrizioni del capitolato e la voce S3 non costituiva un doppio conteggio delle ore migliorative. La valutazione complessiva del PEF rientra nella discrezionalità tecnica dell’Amministrazione ed è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento, vizi non riscontrati. Il principio del risultato non può rendere ammissibile un’offerta non attendibile o non sostenibile. Sul primo ricorso per motivi aggiunti, il TAR ha ritenuto che, dopo una gara deserta, l’Amministrazione potesse modificare anche sostanzialmente la nuova lex specialis, sulla base di un’istruttoria aggiornata e dell’ampliamento dell’oggetto della concessione, includendovi la gestione e riscossione dell’imposta di soggiorno. Gli aumenti di valore e dell’aggio, le nuove stime e la diversa organizzazione delle ore di personale non sono risultati manifestamente illogici. Il PEF della nuova gara consentiva di rideterminare i costi secondo l’organizzazione dell’offerente; il rimborso parziale delle spese per pratiche inesigibili era una modalità di allocazione del rischio operativo, compatibile con la clausola del D.M. 14 aprile 2023 che fa salve diverse pattuizioni contrattuali. Sul secondo ricorso per motivi aggiunti, il Collegio ha interpretato l’art. 9, comma 18, del capitolato nel senso che esso impone la designazione di professionalità abilitate, non l’assunzione esclusiva per la commessa di quattro lavoratori né l’esposizione di altrettante voci autonome nel PEF. Ha ritenuto inoltre che i costi del presidio di call center e sportello fossero valutati secondo l’incidenza media del lavoro sulla commessa e che il modello organizzativo dell’aggiudicataria prevedesse anche risorse e costi di struttura trasversali. Infine, ha distinto la verifica obbligatoria di adeguatezza e sostenibilità del PEF ex art. 185, comma 5, dalla verifica di anomalia ex art. 110: la Commissione aveva valutato il PEF come adeguato e non aveva rilevato indizi tali da imporre quest’ultima verifica. Condanna la ricorrente alle spese, liquidate in € 2.500 oltre accessori a favore del Comune di Fidenza e in € 2.500 oltre accessori a favore della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 5, commi 10 e 11, Capitolato speciale d’appalto

  Deve pertanto ritenersi che le “spese anticipate” non recuperabili non riguardino le sole spese postali, ma attengano a tutti gli oneri relativi alle procedure cautelari ed esecutive messe in atto che, nel caso di esito infruttuoso delle procedure, ove anticipate, restano a carico del concessionario, in conformità alle previsioni di cui all’art. 177 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 che, al comma 1, primo periodo, prevede che “L’aggiudicazione di una concessione comporta il trasferimento al concessionario di un rischio operativo legato alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi e comprende un rischio dal lato della domanda o dal lato dell’offerta o da entrambi”.

  In caso di procedure di riscossione infruttuose per inesigibilità non imputabile all’ente, le spese anticipate, comprese quelle relative alle procedure cautelari ed esecutive, restano a carico del concessionario come componente del rischio d’impresa; il rimborso è previsto per le ipotesi imputabili a errori o irregolarità dell’ente.

• art. 177, comma 1, d.lgs. 36/2023

  Deve pertanto ritenersi che le “spese anticipate” non recuperabili non riguardino le sole spese postali, ma attengano a tutti gli oneri relativi alle procedure cautelari ed esecutive messe in atto che, nel caso di esito infruttuoso delle procedure, ove anticipate, restano a carico del concessionario, in conformità alle previsioni di cui all’art. 177 del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36 che, al comma 1, primo periodo, prevede che “L’aggiudicazione di una concessione comporta il trasferimento al concessionario di un rischio operativo legato alla realizzazione dei lavori o alla gestione dei servizi e comprende un rischio dal lato della domanda o dal lato dell’offerta o da entrambi”.

  Il trasferimento del rischio operativo giustifica che il concessionario sopporti gli oneri delle procedure di recupero infruttuose, salvo le diverse ipotesi di rimborso previste dalla disciplina di gara.

• art. 101, comma 3, d.lgs. 36/2023

  quanto ai “ricavi derivanti dalla maggiore percentuale di riscossione”, risultando la percentuale di stima dei ricavi del 35% resa in sede di giustificazioni del 10 ottobre 2025 assunta in patente violazione del principio di immodificabilità dell’offerta di cui all’art. 101, comma 3, del Decreto Legislativo 31 marzo 2023 n. 36, secondo cui “(...) i chiarimenti resi dall’operatore economico non possono modificare il contenuto dell’offerta tecnica e dell’offerta economica”.

  I chiarimenti resi durante la verifica di congruità non possono modificare l’offerta economica; sostituire nei giustificativi la stima di riscossione del 27% con quella del 35% altera il contenuto originario dell’offerta.

• art. 182, comma 5, d.lgs. 36/2023

  Pertanto, per la valutazione dei fatti per cui si procede, occorre partire dal suddetto assunto, ossia che il modello di PEF allegato dalla Stazione appaltante è uno strumento che agevola i concorrenti nella predisposizione del proprio PEF, per aiutare i concorrenti nella preparazione del documento richiesto. In sostanza, questo documento serve come riferimento per la struttura e i contenuti del PEF facilitando la compilazione e riducendo il rischio di errori (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 13 giugno 2025 n. 5196).

  Il PEF predisposto dalla stazione appaltante serve come modello di riferimento e supporto per la redazione del PEF del concorrente; non costituisce di per sé un parametro economico inderogabile.

• art. 185, comma 5, d.lgs. 36/2023

  In definitiva, nelle concessioni, l’equilibrio economico-finanziario deve risultare dal PEF e non può essere sostituito da “giustificazioni” tipiche della verifica di anomalia di cui all’articolo 110, avendo le due verifiche carattere autonomo e non sovrapponibile: in sostanza, nell’articolo 185, comma 5, viene declinata una verifica ex ante concernente l’equilibrio e il rischio operativo dell’operazione economica, mentre l’articolo 110 delinea l’eventuale successiva fase di verifica in gara della congruità economica dell’offerta, nel caso in cui emergano indizi di anomalia nei singoli elementi dell’offerta (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 19 marzo 2026 n. 2343).

  Nelle concessioni la verifica preventiva di adeguatezza e sostenibilità del PEF, diretta ad accertare equilibrio e assunzione del rischio operativo, è autonoma e distinta dalla successiva verifica di anomalia dell’offerta ex art. 110.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  In relazione alla verifica di anomalia dell’offerta, non è infatti possibile sovrapporre un’opinione tecnica divergente per superare il giudizio specialistico cui è pervenuta la Stazione appaltante sulla base di un’istruttoria e di una motivazione che danno adeguatamente conto delle ragioni emerse in sede di contraddittorio, per cui si è ritenuto sussistente un equilibrio complessivo sulla base di una verifica sintetica che apprezzi l’offerta nella sua globalità. Si deve escludere, infatti, un sindacato sostitutivo - o di maggiore attendibilità - del giudice amministrativo sulla discrezionalità tecnica esercitata dalla stazione appaltante, laddove le relative valutazioni siano immuni da profili di irragionevolezza, travisamento, erroneità, vizi istruttori o lacune motivazionali.

  La verifica di congruità apprezza l’offerta globalmente e la valutazione tecnica dell’Amministrazione non è sostituibile dal giudice quando sia adeguatamente istruita e motivata e non presenti manifesta irragionevolezza, travisamento o lacune.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  In definitiva l’operatore economico deve indicare separatamente il proprio costo della manodopera, essendo onerata di tale indicazione separata anche la Stazione appaltante (ai sensi dell’art. 41, comma 14, secondo periodo); per l’operatore economico, così come per la Stazione appaltante, “l’importo posto a base di gara” è comprensivo dei costi della manodopera (ai sensi dell’art. 41, comma 14, primo periodo); su tale importo va applicato il ribasso “complessivo” offerto dall’operatore economico, con la possibilità per quest’ultimo, in specie quando il “proprio” costo della manodopera è inferiore a quello della Stazione appaltante, di “dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale” (ai sensi dell’art. 41, comma 14, terzo inciso, da leggersi anche in riferimento a quanto previsto per la verifica di anomalia dell’offerta dall’art. 110).

  I costi della manodopera devono essere individuati e indicati separatamente, ma restano compresi nell’importo a base di gara soggetto al ribasso complessivo. Il concorrente può giustificare costi inferiori a quelli stimati dalla stazione appaltante dimostrando una più efficiente organizzazione aziendale, nel rispetto dei minimi salariali.

• art. 179 d.lgs. 36/2023

  Il PEF posto a base della nuova gara (cfr. doc. 30 del deposito del Comune del 28 aprile 2026) precisa che «Il valore della concessione, ai sensi dell’art. 179 del D. Lgs. 36/2023 “Codice dei contratti pubblici”, è dato dalla somma dell’aggio di riscossione, dei compensi fissi per affissioni e riscossione imposta di soggiorno, dei recuperi delle spese di notifica e procedurali delle pratiche andate a buon fine e dei rimborsi per spese di notifica e per procedure esecutive e cautelari sulle pratiche inesigibili come definiti nell’art. 5, commi 9 e 10 del capitolato speciale. Le singole componenti sono indicate nel piano economico finanziario e calcolate in base alle percentuali ed alle tariffe unitarie poste a base di gara, al netto dell’IVA di legge, ove dovuta. Il valore concessione è pari ad euro 1.231.482,00».

  Il valore stimato della concessione può essere determinato aggregando le componenti di ricavo previste dagli atti di gara e dal PEF, purché il metodo e le componenti siano esplicitati; nel caso concreto il Collegio ha ritenuto adeguata la stima aggiornata, in considerazione dell’istruttoria e dell’ampliamento dei servizi.

• art. 10, D.M. 14 aprile 2023

  L’art. 10 del citato Decreto, infatti prevede che “Nel caso di annullamento o inesigibilità del credito, fatte salve le diverse pattuizioni contrattuali, al soggetto affidatario spetta il rimborso delle spese a carico dell’ente creditore nella misura della spesa effettivamente sopportata e addebitata al debitore”; la clausola “fatte salve le diverse pattuizioni contrattuali” riconosce la possibilità di una diversa disciplina contrattuale del rimborso.

  La disciplina del rimborso per annullamento o inesigibilità ammette pattuizioni contrattuali diverse; è quindi legittimo prevedere in gara un rimborso forfettario o parziale, quale modalità di allocazione del rischio operativo.

Massime di principio

• Nelle concessioni, le spese anticipate per procedure cautelari ed esecutive infruttuose a causa dell’inesigibilità non imputabile all’ente restano a carico del concessionario quando la lex specialis le pone espressamente nell’ambito del rischio d’impresa; il rimborso è dovuto nei soli casi e secondo le condizioni contrattualmente previste.
• Nel subprocedimento di verifica della congruità, i chiarimenti possono giustificare le voci dell’offerta ma non modificarne gli elementi economici originari: la sostituzione della stima dei ricavi posta a base del PEF con una percentuale maggiore costituisce modifica inammissibile dell’offerta.
• Nelle concessioni, il PEF allegato dalla stazione appaltante può fungere da modello di riferimento senza essere, per ciò solo, un parametro inderogabile; il PEF del concorrente deve tuttavia rappresentare in modo attendibile l’equilibrio economico-finanziario e il rischio operativo assunto.
• La verifica ex art. 185, comma 5, del d.lgs. 36/2023 accerta preventivamente l’adeguatezza e la sostenibilità strutturale del PEF ed è distinta dalla verifica di anomalia ex art. 110; quest’ultima va attivata quando emergano elementi specifici che facciano apparire l’offerta anormalmente bassa.
• Il minor costo della manodopera rispetto alla stima della stazione appaltante può essere giustificato con l’efficienza organizzativa, ma il concorrente deve fornire elementi puntuali e attendibili, rispettare i minimi salariali e considerare nel calcolo le assenze fisiologiche rilevanti ai fini del costo medio orario.
• Dopo una procedura di gara andata deserta, l’Amministrazione può modificare anche sostanzialmente la lex specialis della gara rinnovata, in base a una nuova istruttoria, all’evoluzione delle condizioni e all’interesse pubblico; la scelta è sindacabile solo per manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento.

Come è indicizzato