Sentenza n. 1746/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, con plurimi motivi d’appello, violazione degli artt. 3, 6, 10, 22, 31 e 37 d.P.R. 380/2001, dell’art. 19 l. 241/1990, dell’art. 112 c.p.c. e dell’art. 39 c.p.a., nonché dell’art. 97 Cost., eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria, travisamento, sviamento, erroneità, perplessità e carenza di motivazione. In particolare, ha sostenuto che la tettoia realizzata sull’ultimo piano e la piscina all’aperto fossero opere pertinenziali di modesta entità, prive di incremento di superficie o volume e assoggettabili a SCIA, anche in sanatoria ai sensi dell’art. 37 d.P.R. 380/2001. Ha inoltre dedotto che, non essendo il Comune intervenuto entro il termine previsto dall’art. 19 l. 241/1990 dalla presentazione della SCIA in sanatoria, gli effetti della segnalazione si sarebbero consolidati, impedendo la successiva declaratoria di inefficacia e la rinnovazione dell’ordine di demolizione. Sono state contestate anche la mancata acquisizione del parere paesaggistico, l’omessa pronuncia del TAR su alcuni motivi, l’inadeguatezza dell’istruttoria fondata anche su immagini Google Earth e la mancata comunicazione di avvio del procedimento e del preavviso di rigetto.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha rigettato l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha qualificato le opere, sulla base degli accertamenti della polizia giudiziaria e della documentazione disponibile, come interventi idonei a creare superfici utili, volumi, modifica della sagoma, aumento del carico urbanistico e impatto paesaggistico: la struttura sull’ultimo piano, chiusa su tre lati, aveva una superficie di circa 327 mq e caratteristiche stabili tali da costituire un organismo edilizio nuovo e autonomo; la piscina, di oltre 21 mq, non presentava i requisiti della pertinenza urbanistica. Entrambi gli interventi richiedevano quindi il permesso di costruire e non potevano essere regolarizzati mediante SCIA in sanatoria ex art. 37 d.P.R. 380/2001. La nozione di pertinenza urbanistica è stata ritenuta più restrittiva di quella civilistica: sono pertinenziali soltanto opere di modesta entità, accessorie, prive di autonomia funzionale e di autonoma rilevanza volumetrica o di incremento del carico urbanistico. Il Collegio ha escluso anche l’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica, non rientrando le opere nell’Allegato A al d.P.R. 31/2017, e ha rilevato che l’autorizzazione paesaggistica postuma era comunque preclusa dall’art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004. Quanto al consolidamento della SCIA per decorso del termine, il giudice ha affermato che l’art. 19, comma 3, l. 241/1990 deve essere coordinato con l’art. 22 d.P.R. 380/2001: il consolidamento degli effetti della SCIA non può operare per interventi che richiedono il permesso di costruire e, a maggior ragione, non può consentire la sanatoria tacita di opere abusive tramite una SCIA presentata successivamente alla loro realizzazione. In tali casi permane il potere ordinario, continuo e inesauribile di vigilanza edilizia, esercitabile anche dopo la scadenza del termine previsto dall’art. 19. Le censure sulla motivazione e sull’istruttoria sono state respinte, poiché il provvedimento richiamava adeguatamente l’originaria ordinanza, gli accertamenti dei Carabinieri, la realizzazione di nuove volumetrie e la presenza dei vincoli. È stata esclusa anche la violazione dell’art. 112 c.p.c., poiché il TAR aveva esaminato implicitamente le questioni dedotte. Le immagini Google Earth, pur non aventi valore fidefacente, possono costituire elemento di prova valutabile quando corroborate da altri riscontri; nel caso concreto, la maggior parte degli accertamenti derivava da sopralluoghi della polizia giudiziaria e la società non contestava effettivamente consistenza e tipologia degli abusi. Le doglianze procedimentali sono state respinte: il preavviso di rigetto non è stato ritenuto coerente con la struttura della SCIA e, comunque, l’amministrazione esercitava il potere ordinario di vigilanza edilizia; la mancata comunicazione di avvio era superata dalle occasioni di interlocuzione già avute e dall’applicazione dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, non potendo il contenuto dell’atto essere diverso. Il decorso del tempo non impediva l’intervento repressivo, alla luce delle Adunanze plenarie nn. 8 e 9 del 2017. Nessuna pronuncia sulle spese, poiché il Comune non si è costituito.

Norme richiamate

• art. 19 l. 241/1990

  Il termine per l’esercizio del potere inibitorio sulla SCIA non determina il consolidamento degli effetti quando l’intervento esula dall’ambito delle attività liberalizzate e richiede un permesso di costruire; nella SCIA edilizia la disposizione deve essere coordinata con l’art. 22 d.P.R. 380/2001.

• art. 22 d.P.R. 380/2001

  Individua gli interventi realizzabili mediante SCIA e costituisce limite all’applicazione dell’art. 19, comma 3, l. 241/1990; non consente di utilizzare la SCIA per interventi soggetti a permesso di costruire.

• art. 37 d.P.R. 380/2001

  La SCIA in sanatoria non è idonea a regolarizzare opere che, per caratteristiche e incidenza urbanistica, richiedevano il permesso di costruire.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  Le opere qualificabili come nuova costruzione o, al più, come ristrutturazione edilizia rilevante richiedono il permesso di costruire.

• art. 3 d.P.R. 380/2001

  comma 1, lett. e.1) ed e.6)

  La qualificazione come intervento pertinenziale di modesta entità non ricorre quando l’opera crea nuove superfici o volumi, modifica la sagoma o incrementa il carico urbanistico.

• art. 167 d.lgs. 42/2004

  Nel caso concreto il vincolo paesaggistico precludeva il rilascio postumo dell’autorizzazione paesaggistica per opere che avevano determinato nuove superfici e volumi.

• art. 2 d.P.R. 31/2017

  Le opere contestate non rientravano tra gli interventi esonerati dall’autorizzazione paesaggistica.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non comporta l’annullamento quando sia dimostrato che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto non è stato ritenuto coerente con la struttura della SCIA e, comunque, non risultava necessario nell’esercizio dell’ordinario potere di vigilanza edilizia.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Costituisce il riferimento per il potere repressivo esercitato mediante ordinanza di demolizione nei confronti degli interventi abusivi.

• art. 112 c.p.c.

  Non è violato quando il giudice esamina implicitamente la censura, traendosi dalla motivazione una decisione sostanziale sulla questione dedotta.

• art. 39 c.p.a.

  È stato richiamato in relazione alla dedotta violazione del principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

Massime di principio

• La SCIA edilizia produce effetti di consolidamento, decorso il termine per l’esercizio del potere inibitorio, soltanto per gli interventi che rientrano effettivamente nell’ambito delle attività liberalizzate e sono realizzabili mediante SCIA; il meccanismo non può essere utilizzato per interventi soggetti a permesso di costruire.
• La SCIA edilizia presentata dopo la realizzazione dell’abuso, con finalità sanante, non può determinare per silentium la regolarizzazione di opere che, per consistenza, funzione e impatto, richiedevano originariamente il permesso di costruire. Per tali opere permane il potere ordinario, continuo e inesauribile di vigilanza e repressione edilizia, anche dopo la scadenza del termine previsto dall’art. 19, comma 3, l. 241/1990.
• La pertinenza urbanistica costituisce una nozione più restrittiva di quella civilistica e ricorre solo per opere di modesta entità, accessorie all’edificio principale, prive di autonomia funzionale ed economica, di autonoma rilevanza volumetrica e di incidenza sul carico urbanistico. Piscine e manufatti di rilevanti dimensioni, destinati a un autonomo incremento dell’utilizzazione del bene, non sono pertinenze urbanistiche e richiedono il permesso di costruire.
• Una tettoia o struttura di copertura richiede il permesso di costruire quando, per dimensioni, stabilità, modalità costruttive, chiusura anche parziale, modifica della sagoma, creazione di superficie utile o volume e impatto sul territorio, realizza una trasformazione sostanziale e non temporanea del territorio.
• Le immagini e i rilievi ricavati da Google Earth, pur non avendo valore fidefacente, possono essere utilizzati dall’amministrazione come elementi di prova, purché valutati insieme ad altri riscontri attendibili, quali sopralluoghi e accertamenti della polizia giudiziaria.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullamento dell’atto quando le parti abbiano comunque avuto concrete occasioni di interlocuzione sulle medesime questioni e sia evidente, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990, che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

Come è indicizzato