Sentenza n. 5488/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L’impresa, titolare dal 2012 di un diritto d’uso definitivo di frequenze televisive digitali, aveva impugnato i decreti ministeriali di determinazione dei contributi per gli anni 2014-2019, le richieste ministeriali di pagamento e la cartella esattoriale relativa alle annualità 2014-2018. Deduceva l’illegittimità dei contributi per violazione dei principi di trasparenza, obiettività, proporzionalità, ragionevolezza e non discriminazione, nonché il contrasto con il diritto dell’Unione europea e con gli artt. 3 e 53 Cost.; contestava inoltre la propria qualificazione come operatore nazionale, sostenendo che le frequenze assegnate fossero incomplete, instabili, soggette a interferenze, limitazioni di potenza e problemi di ricevibilità. Lamentava che il Ministero non avesse assegnato frequenze sostitutive e che ciò le avesse impedito di realizzare una rete nazionale e di cedere capacità trasmissiva, chiedendo in subordine l’applicazione dello sconto dell’80% previsto per la cessione di capacità. In appello ha inoltre censurato la verificazione svolta da AGCOM, ritenendola nulla per carenza di terzietà e violazione del contraddittorio, l’estromissione di AGCOM dal giudizio, il rigetto delle censure sui criteri AGCOM e la mancata rimessione delle questioni alla Corte di giustizia e alla Corte costituzionale. Il Ministero ha contestato l’attendibilità della nuova verificazione, sostenendo che la copertura inferiore all’80% dipendesse essenzialmente dal numero insufficiente di impianti e dalle scelte imprenditoriali dell’operatore.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l’appello e, in parziale riforma della sentenza del TAR, ha accolto parzialmente il ricorso di primo grado. La verificazione disposta in appello ha accertato che, negli anni 2014-2019, la copertura effettiva della rete era sempre rimasta al di sotto dell’80% della popolazione nazionale, con percentuali indicative comprese tra circa il 26% e il 56%, inferiori a quelle nominali risultanti dalla precedente relazione AGCOM. Sono state riscontrate oggettive difficoltà tecniche e regolatorie: riduzioni di potenza, mancata sostituzione del canale 69 UHF, mancata sostituzione o soppressione del canale 8 VHF, impianti non utilizzabili e instabilità del quadro frequenziale. Tali fattori hanno inciso sulla concreta funzionalità della rete e hanno impedito di imputare esclusivamente all’impresa la mancata copertura. Al tempo stesso, l’impresa non ha sviluppato tutte le potenzialità infrastrutturali residuamente disponibili, avendo attivato un numero di impianti significativamente inferiore rispetto agli altri operatori; il risultato è stato quindi ricondotto a una pluralità di concause pubbliche, tecniche e imprenditoriali. Il Collegio ha ritenuto che il contributo per l’uso delle frequenze costituisca un corrispettivo per lo sfruttamento di una risorsa pubblica scarsa, non una tassa generica, e debba essere correlato al valore economico effettivo delle frequenze concretamente utilizzabili. Poiché la pretesa ministeriale era parametrata a una rete nazionale teoricamente idonea alla soglia di copertura prevista, la significativa divergenza tra copertura teorica ed effettiva imponeva una rideterminazione quantitativa del contributo. Il Ministero è stato pertanto ordinato a ricalcolare gli importi in proporzione alla copertura effettiva accertata e al valore reale dell’uso delle frequenze, assimilando la rete, ai fini contributivi, a una rete locale pluriregionale. La riduzione teoricamente conseguibile deve tuttavia essere riconosciuta solo nella misura del 50%, in ragione del concorso dell’impresa alla situazione di sottoutilizzo. Le spese processuali sono state compensate; le spese della verificazione sono state poste in pari misura a carico dell’impresa e del Ministero. La cauzione potrà essere svincolata dopo l’integrale pagamento delle somme rideterminate.

Norme richiamate

• art. 35 d.lgs. 259/2003

  Il contributo per i diritti d’uso delle frequenze è un corrispettivo correlato allo sfruttamento economico di una risorsa pubblica scarsa e deve essere determinato in modo coerente con il valore effettivo dell’uso delle frequenze.

• art. 34 d.lgs. 259/2003

  Prevede i diritti amministrativi distinti dai contributi dovuti per i diritti d’uso delle frequenze.

• art. 1, commi 172-174, l. 208/2015

  Attribuisce al Ministero la determinazione dei contributi per l’uso delle frequenze televisive digitali secondo criteri di trasparenza, proporzionalità, ragionevolezza, neutralità finanziaria, estensione geografica e valore di mercato delle frequenze.

• art. 16 d.lgs. 207/2021

  Insieme all’art. 42 del medesimo decreto, conferma il quadro normativo relativo ai diritti e ai contributi per l’uso dello spettro radio.

• art. 42 d.lgs. 207/2021

  Ribadisce la determinazione ministeriale dei contributi per l’uso dello spettro radio secondo i criteri legislativi applicabili.

• art. 13 direttiva 2002/20/CE

  Gli oneri relativi ai diritti d’uso delle frequenze devono essere trasparenti, obiettivamente giustificati, proporzionati, non discriminatori e orientati all’uso efficiente delle risorse.

• art. 8 direttiva 2002/21/CE

  Richiede che la disciplina delle comunicazioni elettroniche persegua uso efficiente dello spettro, concorrenza effettiva, neutralità tecnologica e proporzionalità.

• art. 23 Cost.

  Il contributo, pur non essendo un tributo in senso stretto, costituisce una prestazione patrimoniale imposta e deve fondarsi su presupposti reali e verificabili.

• art. 3 Cost.

  Il principio di uguaglianza e ragionevolezza impone che la pretesa contributiva non equipari irragionevolmente situazioni caratterizzate da diversa effettiva utilizzabilità e diverso valore economico delle frequenze.

• art. 19 c.p.a.

  È stato invocato dall’appellante in relazione alla terzietà del verificatore; la decisione di merito ha valorizzato soprattutto le risultanze della rinnovata verificazione, senza fondare su tale censura l’accoglimento principale.

• art. 55, comma 2, c.p.a.

  Ha costituito la base per la cauzione di un milione di euro disposta nella fase cautelare a garanzia degli interessi patrimoniali dell’amministrazione.

• art. 18, comma 2, lett. c), delibera AGCOM n. 353/11/CONS

  la capacità trasmissiva utilizzata per il trasporto del contenuto nazionale deve consentire una copertura di almeno il 50% della popolazione nazionale nel periodo di switch-over e una copertura di almeno l’80% della popolazione nazionale alla data dello switch-off nazionale

  La copertura della popolazione costituisce il parametro normativo rilevante per il sistema, mentre la ricevibilità non è un criterio giuridico autonomo, pur potendo costituire una condizione tecnica concreta della copertura effettiva.

• art. 267 TFUE

  L’appellante ne ha chiesto l’applicazione mediante rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia; la richiesta non è stata accolta.

Massime di principio

• Il corrispettivo dovuto per il diritto d’uso delle frequenze radio, in quanto riferito allo sfruttamento economico di una risorsa pubblica scarsa, non può essere parametrato esclusivamente all’assegnazione formale delle frequenze, ma deve riflettere il valore economico e l’utilizzabilità concreta della risorsa effettivamente goduta dall’operatore.
• Quando la pretesa contributiva è calcolata sulla base di una rete nazionale teoricamente idonea a raggiungere una determinata soglia di copertura, l’accertamento di una copertura effettiva significativamente inferiore impone una rideterminazione quantitativa del contributo, secondo un criterio proporzionale tra copertura concretamente conseguibile e copertura assunta dal modello contributivo.
• La mancata copertura della rete non può essere imputata esclusivamente all’operatore quando risultino oggettive criticità tecniche e regolatorie derivanti da mancata assegnazione o sostituzione di frequenze, riduzioni di potenza, soppressione di canali e instabilità del quadro pianificatorio; tuttavia, le scelte imprenditoriali dell’operatore e il mancato sfruttamento delle potenzialità residue possono giustificare una riduzione solo parziale del beneficio economico.
• La ricevibilità del segnale, pur non costituendo un parametro giuridico autonomo della disciplina contributiva, può assumere rilievo tecnico nella verifica della copertura effettiva quando l’assenza di concreta utilizzabilità del segnale incida sulla reale funzionalità della rete.
• Una verificazione tecnica può essere ritenuta attendibile anche se fondata su un metodo correttivo e non millesimale, quando il metodo sia dichiaratamente prudenziale, trasparente, svolto in contraddittorio e coerente con il quesito giudiziale, purché consenta di ricostruire il valore effettivo della risorsa ai fini della decisione.
• Il contributo per l’uso delle frequenze, pur non essendo un tributo in senso stretto, costituisce una prestazione patrimoniale imposta e deve quindi poggiare su presupposti fattuali reali, verificabili e coerenti con il contenuto economico effettivamente espresso dal diritto d’uso.

Come è indicizzato