Parere n. 1575/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune di Prato ha archiviato la dichiarazione di agibilità resa ai sensi dell'art. 86 della legge regionale Toscana n. 1 del 2005, chiedendo anche la declaratoria di agibilità dell'immobile. I primi due motivi hanno contestato l'applicazione della disciplina regionale e la richiesta comunale di integrazioni, sostenendo che l'agibilità si sarebbe formata per silenzio-assenso ai sensi dell'art. 25, comma 4, del d.P.R. n. 380 del 2001, decorso il termine di sessanta giorni dal deposito dell'autocertificazione. Il terzo motivo ha dedotto la tardività dell'archiviazione, la lesione del legittimo affidamento e l'insufficienza della motivazione, qualificando il provvedimento come esercizio tardivo dell'autotutela. Il Comune ha eccepito il difetto di interesse attuale e l'inammissibilità della richiesta di declaratoria di agibilità, nonché, nel merito, la carenza della documentazione essenziale e la non conformità edilizia, igienico-sanitaria e impiantistica dell'immobile.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e lo ha rigettato. Ha chiarito che, ratione temporis e ratione loci, trovava applicazione l'art. 86 della legge regionale Toscana n. 1 del 2005, quale disciplina speciale rispetto all'art. 25 del d.P.R. n. 380 del 2001. La disciplina regionale non prevedeva un procedimento destinato a concludersi con un certificato espresso o con il silenzio-assenso, ma attribuiva al professionista abilitato il compito di attestare direttamente l'agibilità, con efficacia dalla data di deposito, salva la verifica comunale a campione sulla completezza e veridicità della documentazione. La richiesta comunale del 19 gennaio 2011 è stata ritenuta tempestiva e fisiologica, poiché adottata entro il termine ordinario di controllo di centottanta giorni e riferita a documenti essenziali mancanti, tra cui la scheda igienico-sanitaria, la dichiarazione di staticità, il collaudo statico e la certificazione di conformità dell'opera. La mancata integrazione ha impedito all'attestazione di produrre effetti, non essendo sufficiente la mera autocertificazione di requisiti in realtà non sussistenti. Anche in via subordinata, ove fosse stata applicata la disciplina statale dell'art. 25 del d.P.R. n. 380 del 2001, la carenza della documentazione obbligatoria avrebbe comunque impedito la formazione del silenzio-assenso, perché l'istanza incompleta non è idonea ad avviare il procedimento né a far decorrere il termine per il titolo tacito. Il provvedimento del 2014 non è stato qualificato come annullamento d'ufficio di un titolo amministrativo già perfezionato, ma come accertamento dell'inefficacia ab origine dell'attestazione privata. Esso è stato comunque ritenuto legittimo anche ove qualificato come autotutela, poiché adottato poco più di un mese dopo il sopralluogo del gennaio 2014 che aveva accertato le violazioni. La gravità e l'evidenza delle violazioni relative a sicurezza, igiene e salubrità soddisfacevano l'interesse pubblico e attenuavano l'onere motivazionale. Non era configurabile un affidamento legittimo, in considerazione dell'ordinanza di inagibilità preesistente, delle contestazioni comunali, della mancata integrazione documentale e della successiva conferma della non conformità dell'immobile.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 86 l.r. Toscana n. 1/2005

  L'art. 86 attribuiva al professionista abilitato il compito di attestare l'agibilità, prevedendo che essa decorresse dalla data di deposito dell'attestazione e riservando al Comune un potere di controllo a campione sulla completezza e veridicità della documentazione.

  La disposizione configurava un'attestazione privata con efficacia immediata e non un procedimento amministrativo soggetto a silenzio-assenso. L'efficacia era subordinata alla sussistenza dei presupposti sostanziali e alla completezza documentale.

• art. 25 d.P.R. n. 380/2001

  Trascorso inutilmente il termine di cui al comma 3, l'agibilità si intende attestata nel caso sia stato rilasciato il parere dell'A.S.L.; in caso di autodichiarazione sugli aspetti sanitari, il termine per la formazione del silenzio-assenso è di sessanta giorni.

  La disciplina statale, non applicabile direttamente alla fattispecie regionale, presupponeva comunque la completezza della documentazione obbligatoria; in mancanza dei requisiti minimi non poteva formarsi il titolo tacito.

• art. 2 d.P.R. n. 380/2001

  Le regioni esercitano la potestà legislativa concorrente in materia edilizia nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale desumibili dalle disposizioni contenute nel testo unico.

  Ha costituito il fondamento della possibilità per la Regione Toscana di disciplinare l'agibilità mediante un sistema regionale speciale, nel rispetto dei principi fondamentali statali.

• art. 117, comma 3, Cost.

  Il governo del territorio costituisce materia di legislazione concorrente.

  Giustifica la competenza regionale in materia edilizia entro i limiti dei principi fondamentali stabiliti dalla legislazione statale.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Il termine ragionevole per l'annullamento d'ufficio decorre dalla scoperta dei fatti e delle circostanze posti a fondamento dell'atto di ritiro. Nel caso esaminato, il provvedimento è intervenuto poco dopo il sopralluogo che aveva accertato le violazioni.

• art. 23, comma 6, d.P.R. n. 380/2001

  Il termine decadenziale di trenta giorni per l'esercizio del potere inibitorio in materia di SCIA edilizia.

  Il termine non opera quando la segnalazione sia inefficace ab origine per mancanza delle condizioni legittimanti; in tali ipotesi il potere di vigilanza edilizia non è soggetto a un limite temporale decorrente dalla presentazione della SCIA.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di correttezza, efficacia e buon andamento, ma ritenuto non violato.

• Cons. Stato, Ad. Plen., 17 ottobre 2017, n. 7

  Il mero decorso del tempo non consuma, di per sé, il potere di annullamento d'ufficio di un titolo edilizio; il termine ragionevole decorre dalla scoperta dei fatti posti a fondamento del ritiro. La motivazione può essere attenuata dalla rilevanza e autoevidenza degli interessi pubblici tutelati e dall'assenza di un affidamento legittimo derivante da una prospettazione non veritiera o incompleta del privato.

• Cons. Stato, sez. VI, 30 novembre 2023, n. 10606

  La carenza della documentazione obbligatoria, quale la certificazione di conformità edilizia e il collaudo statico, rende radicalmente inconfigurabile il silenzio-assenso sull'istanza di agibilità.

• Cons. Stato, sez. II, n. 2807/2025

  In materia di SCIA edilizia inefficace ab origine, il termine decadenziale per il potere inibitorio non trova applicazione e l'amministrazione conserva il potere di controllo urbanistico-edilizio senza limiti temporali.

• T.A.R. Toscana, sez. III, 16 ottobre 2021, n. 1328

  L'attestazione immediatamente efficace non preclude il controllo amministrativo: se i requisiti di legge non sussistono, essi non si realizzano per il solo fatto di essere stati autocertificati e l'attestazione non produce effetti.

Massime di principio

• Quando una disciplina regionale sostituisce il procedimento statale di rilascio del certificato di agibilità con un'attestazione del professionista abilitato, l'efficacia immediata dell'attestazione non equivale alla formazione del silenzio-assenso, poiché non è previsto un provvedimento amministrativo espresso o tacito.
• L'attestazione privata di agibilità, anche se immediatamente efficace dal deposito, produce effetti soltanto se sussistono concretamente i presupposti sostanziali e se la documentazione richiesta dalla legge è completa; la mera autocertificazione non può creare requisiti inesistenti.
• Il potere comunale di controllo sulla completezza e veridicità della documentazione depositata nell'ambito di un sistema regionale di attestazione dell'agibilità costituisce esercizio fisiologico della vigilanza edilizia e non trasforma l'attestazione in un'istanza soggetta a silenzio-assenso.
• Anche nel procedimento statale di agibilità, il silenzio-assenso presuppone la completezza della documentazione obbligatoria; un'istanza priva dei requisiti documentali minimi non è idonea ad avviare il procedimento né a far decorrere il termine per la formazione del titolo tacito.
• Quando l'efficacia di un'attestazione privata è inficiata ab origine dalla mancanza dei requisiti di legge, il successivo atto comunale che ne accerta l'inefficacia non costituisce necessariamente annullamento d'ufficio di un provvedimento amministrativo già perfezionato.
• In materia edilizia, il termine ragionevole per l'autotutela decorre dalla scoperta dei fatti posti a fondamento del ritiro; la gravità e l'autoevidenza delle violazioni relative a sicurezza, igiene e salubrità possono attenuare l'onere motivazionale e, in presenza di omissioni o incompletezze imputabili al privato, escludere la configurabilità di un affidamento legittimo.

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