Parere n. 225/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1
Ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, con istanza sospensiva, proposto con deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971, dalla Società Italcave S.p.A. contro la Regione Puglia, l’A.R.P.A. Puglia, l’Azienda Sanitaria Locale Bari, l’Azienda Sanitaria Locale Taranto, l’Aress Puglia e nei confronti del Ministero della Salute per l’annullamento: a) della nota della Regione Puglia, Direzione del Dipartimento Ambiente, Paesaggio e qualità urbana del 17 marzo 2025, con cui le è stata notificata la Deliberazione della Giunta regionale n. 270 del 10 marzo 2025, avente ad oggetto "Presa d'atto del Rapporto di Valutazione del Danno Sanitario (V.D.S.) nell'area di Taranto ai sensi della L.R. 21/12 per l'anno 2024, redatto da A.R.P.A. Puglia, ARESS Puglia e ASL Taranto", recante invito ai gestori destinatari a produrre un Piano di riduzione contenente le misure e gli interventi da attuare per il conseguimento degli obiettivi di riduzione prescritti nel Rapporto V.D.S.; b) della deliberazione della Giunta regionale n. 270 del 10 marzo 2025; c) del Rapporto di Valutazione del danno sanitario approvato dalla delibera; d) del verbale della riunione di coordinamento A.R.P.A. Puglia, AReSS Puglia e ASL Taranto —"V.D.S. area di Taranto; e) dell'atto di diffida adottato ai sensi dell'art. 6, comma 4, della L.R. 21/12 della Direzione Ambiente, paesaggio e qualità urbana della Regione Puglia del 13 giugno 2025; f) di ogni altro atto presupposto, connesso e conseguente, anche non conosciuto;
Sintesi
Generata da Trovanorma sul testo ufficialeImpugnazione della deliberazione della Giunta regionale pugliese n. 270 del 10 marzo 2025, del Rapporto di Valutazione del Danno Sanitario nell’area di Taranto per l’anno 2024, della relativa diffida a presentare un Piano di riduzione delle emissioni e degli atti connessi.
Esito
La questione giuridica
La ricorrente contesta gli atti adottati nell’applicazione della legge regionale Puglia n. 21/2012, sostenendo che il Rapporto di Valutazione del Danno Sanitario relativo all’area di Taranto sia viziato da difetto di istruttoria, falsa rappresentazione della realtà, contraddittorietà, illogicità e violazione delle Linee guida SNPA e delle linee guida nazionali sull’impatto sanitario. In particolare, deduce che le Agenzie regionali avrebbero utilizzato dati emissivi stimati e risalenti alla fase di autorizzazione dell’impianto, anziché dati reali, aggiornati e verificati mediante monitoraggio; che la metodologia modellistica e l’individuazione dei recettori sarebbero errate; che il calcolo del rischio non cancerogeno non avrebbe considerato correttamente le caratteristiche dei recettori, i tempi e i fattori di esposizione e l’Average Daily Dose; che sarebbero state considerate come aree target zone industriali prive di popolazione, nelle quali trovano applicazione i limiti per la tutela dei lavoratori. Deduce inoltre la contraddittorietà derivante dalla precedente redazione di soli due Rapporti V.D.S. e dall’assenza, in passato, di inviti a presentare piani di riduzione. È stata proposta anche istanza cautelare, fondata sul rischio di sospensione dell’autorizzazione in caso di mancata presentazione del Piano di riduzione e sulle conseguenze che tale sospensione potrebbe produrre nella fase di post-gestione della discarica.
Il parere
Il Consiglio di Stato non ha definito il ricorso nel merito, ritenendo l’affare non maturo per la decisione in assenza della prescritta relazione istruttoria del Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica. Ha ordinato al Ministero di trasmettere entro sessanta giorni una relazione documentata, previamente sottoposta alla ricorrente per eventuali osservazioni e controdeduzioni, da presentare entro un termine non inferiore a trenta giorni. Per completezza istruttoria, ha disposto analoghi adempimenti a carico della Regione Puglia e di A.R.P.A. Puglia, che dovranno trasmettere le proprie relazioni al Ministero. Ha avvertito che, in caso di ingiustificato mancato adempimento, l’affare potrà essere deciso sulla base degli atti disponibili. Quanto alla domanda cautelare, pur riservando ogni valutazione definitiva, ha ritenuto insussistente il periculum in mora e l’ha respinta, attribuendo prevalenza agli interessi connessi alla tutela della salute pubblica perseguita dagli atti impugnati rispetto agli interessi della ricorrente, ritenuti recessivi e collegati alla mera adozione del Piano di riduzione. Il merito è stato rinviato a un’adunanza da fissare nel secondo semestre del 2026.
Osservazioni
Istruttoria ministeriale
Il ricorso non è maturo per la decisione perché manca la prescritta relazione del Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica. Il Ministero dovrà predisporre una relazione documentata entro sessanta giorni dalla comunicazione del parere.
Contraddittorio sulla relazione
La relazione ministeriale dovrà essere previamente trasmessa alla ricorrente, alla quale dovrà essere assegnato un termine non inferiore a trenta giorni per formulare osservazioni e controdeduzioni.
Relazioni della Regione Puglia e di A.R.P.A. Puglia
Per completezza istruttoria, anche la Regione Puglia e A.R.P.A. Puglia dovranno redigere relazioni documentate, con le medesime modalità e nei termini indicati, trasmettendone copia al Ministero.
Istanza cautelare
La domanda di sospensione è respinta per mancanza del periculum in mora. Gli interessi sottesi alla tutela della salute pubblica sono ritenuti prevalenti rispetto agli interessi della ricorrente, connessi alla mera adozione del Piano di riduzione.
Norme richiamate
art. 11 d.P.R. 1199/1971
deposito diretto ex art. 11 d.P.R. n. 1199/1971
La disposizione è richiamata quale base del deposito diretto del ricorso straordinario presso il Consiglio di Stato.
legge regionale Puglia n. 21 del 24 luglio 2012
Norme a tutela della salute, dell’ambiente e del territorio sulle emissioni industriali inquinanti per le aree pugliesi già dichiarate a elevato rischio ambientale
La legge regionale disciplina la redazione annuale del Rapporto di Valutazione del Danno Sanitario e consente, in presenza di criticità, l’imposizione di riduzioni dei valori di emissione massica.
art. 2, comma 1, legge regionale Puglia n. 21/2012
le Agenzie regionali ... debbano redigere il Rapporto di rito con cadenza almeno annuale
La disposizione è richiamata in relazione all’obbligo di redazione almeno annuale del Rapporto V.D.S.
art. 3, legge regionale Puglia n. 21/2012
riduzione dei valori di emissione massica
È richiamata quale disposizione relativa alla riduzione degli inquinanti contenuti nelle emissioni in atmosfera in proporzione al danno sanitario accertato.
art. 6, comma 4, legge regionale Puglia n. 21/2012
la cui inottemperanza è sanzionata ... con la sospensione dell’esercizio dello stabilimento
La disposizione collega l’inottemperanza alla diffida e alla mancata presentazione del Piano di riduzione alla possibile sospensione dell’esercizio dello stabilimento.
art. 269, comma 12, d.lgs. 152/2006
materiali e composti polverulenti di cui all’art. 269 comma 12 del T.U.A.
La norma è richiamata per individuare una delle condizioni di applicazione della disciplina regionale.
Linee Guida SNPA n. 34/2021
Violazione delle Linee Guida S.N.P.A. 34 2021
La ricorrente deduce la violazione delle linee guida in relazione all’approccio metodologico, ai dati di input e alla catena modellistica del Rapporto V.D.S.; il parere non esprime ancora una valutazione definitiva.
d.lgs. 81/2008
La ricorrente richiama la disciplina dei limiti applicabili alla tutela dei lavoratori nelle aree industriali, contrapponendola ai criteri utilizzati nel Rapporto V.D.S.; il parere non decide la questione.
Massime di principio
- Nel ricorso straordinario, quando la controversia richiede verifiche tecniche sui dati, sulla metodologia modellistica e sulla valutazione del rischio sanitario, il Consiglio di Stato può sospendere l’adozione del parere definitivo e disporre l’acquisizione di relazioni istruttorie documentate dalle amministrazioni coinvolte.
- La relazione istruttoria richiesta ai fini della decisione deve essere preceduta dalla sua trasmissione al ricorrente, al quale deve essere assicurato un termine non inferiore a trenta giorni per presentare osservazioni e controdeduzioni, in attuazione del contraddittorio procedimentale.
- In presenza di una domanda cautelare proposta contro atti finalizzati alla tutela della salute pubblica, il periculum in mora può essere escluso quando il pregiudizio dedotto dal ricorrente sia collegato soltanto alla presentazione di un Piano di riduzione e gli interessi sanitari pubblici risultino prevalenti.
- L’adozione di un parere interlocutorio per carenza istruttoria non pregiudica le decisioni successive sulle questioni di rito e di merito, che restano espressamente impregiudicate.
Ricorso straordinario sul Rapporto di Valutazione del Danno Sanitario nell’area di Taranto
Il parere riguarda un ricorso straordinario proposto da una società titolare di una discarica per rifiuti non pericolosi contro la Regione Puglia, A.R.P.A. Puglia, AReSS Puglia, le Aziende Sanitarie Locali interessate e il Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica. Sono stati impugnati la deliberazione della Giunta regionale pugliese n. 270 del 10 marzo 2025, il Rapporto V.D.S. relativo all’anno 2024, la nota di trasmissione, il verbale della riunione di coordinamento e la successiva diffida a presentare un Piano di riduzione delle emissioni.
Quadro normativo e fattuale
La vicenda si colloca nell’ambito della legge regionale Puglia n. 21/2012, applicabile agli stabilimenti soggetti ad A.I.A. situati in aree pugliesi dichiarate a elevato rischio ambientale, tra cui Taranto, e caratterizzati da determinate tipologie di emissioni o scarichi. La legge prevede la redazione almeno annuale di un Rapporto di Valutazione del Danno Sanitario da parte delle strutture tecniche e sanitarie regionali. Qualora il Rapporto evidenzi criticità, la Regione può imporre riduzioni dei valori di emissione massica e richiedere ai gestori l’adozione di misure e interventi specifici.
Il Rapporto relativo al 2024 è stato trasmesso alle imprese prima della formale approvazione regionale. La ricorrente aveva presentato osservazioni, contestando dati, metodologia e individuazione dei recettori, ma la Regione ha approvato il Rapporto con deliberazione n. 270/2025 e ha invitato i gestori a presentare un Piano di riduzione. Successivamente è stata adottata una diffida ai sensi dell’art. 6, comma 4, della legge regionale n. 21/2012, la cui inosservanza può comportare la sospensione dell’esercizio dello stabilimento.
Motivi di ricorso
La ricorrente ha dedotto, in sintesi:
- difetto di istruttoria, falsa rappresentazione della realtà, perplessità e contraddittorietà dell’azione amministrativa, nonché violazione delle Linee guida SNPA n. 34/2021;
- utilizzo, per le emissioni diffuse dalla superficie della discarica, di dati stimati e risalenti alla fase di autorizzazione del 2018, invece di dati reali e aggiornati risultanti dai monitoraggi del gestore e dalle verifiche di A.R.P.A. Puglia;
- erroneità della catena modellistica e della valutazione del rischio sanitario;
- contraddittorietà derivante dal fatto che, nonostante l’obbligo di redazione almeno annuale, in precedenza sarebbero stati predisposti soltanto i Rapporti del 2018 e del 2021, senza richieste di piani di riduzione;
- erroneità del calcolo del rischio non cancerogeno, per mancata considerazione delle caratteristiche dei recettori, del tempo e della frequenza di esposizione e dell’Average Daily Dose;
- individuazione di aree industriali come aree target, con conseguente rappresentazione di livelli di rischio in luoghi privi di popolazione stabile e soggetti, secondo la ricorrente, ai diversi limiti posti dalla disciplina sulla tutela dei lavoratori.
Istanza cautelare
La società ha chiesto la sospensione degli atti impugnati, sostenendo che la mancata presentazione del Piano di riduzione avrebbe potuto condurre alla sospensione dell’autorizzazione e compromettere la gestione della discarica, anche nella fase di post-gestione. Ha inoltre dedotto che la sospensione dell’attività avrebbe potuto produrre rischi maggiori per la salute, impedendo l’esecuzione delle misure già previste dal piano di monitoraggio e controllo.
Valutazioni del Consiglio di Stato
La Sezione ha ritenuto che il ricorso non fosse ancora maturo per la decisione, poiché mancava la relazione istruttoria del Ministero dell’Ambiente e della sicurezza energetica. La carenza istruttoria impedisce, allo stato, di assumere una decisione definitiva sulle contestazioni tecniche relative ai dati emissivi, alla metodologia di calcolo e alla valutazione del rischio sanitario.
Il Ministero dovrà trasmettere entro sessanta giorni una relazione documentata. Prima dell’invio definitivo, la relazione dovrà essere sottoposta alla ricorrente, alla quale dovrà essere assegnato un termine non inferiore a trenta giorni per formulare osservazioni e controdeduzioni. La Regione Puglia e A.R.P.A. Puglia dovranno predisporre, con le medesime modalità e nei termini indicati, proprie relazioni documentate da trasmettere al Ministero.
La Sezione ha precisato che, in caso di ingiustificato mancato adempimento degli incombenti istruttori, l’affare potrà essere deciso sulla base della documentazione già acquisita.
Decisione sulla cautelare
La domanda di sospensione è stata respinta. Il Consiglio di Stato ha ritenuto insussistente il periculum in mora, considerando prevalenti gli interessi pubblici collegati alla tutela della salute, cui sono finalizzati gli atti impugnati. Gli interessi della ricorrente sono stati ritenuti recessivi, anche perché riferiti alla mera adozione del Piano di riduzione previsto dall’art. 6, comma 4, della legge regionale n. 21/2012.
La valutazione cautelare è stata formulata allo stato degli atti e senza pregiudicare gli ulteriori approfondimenti necessari per il parere definitivo.
Esito e prosecuzione del procedimento
La Sezione ha quindi rigettato l’istanza cautelare, sospeso l’adozione del parere sul merito e rinviato la trattazione a un’adunanza da fissare nel secondo semestre del 2026. Ogni decisione sulle questioni di rito e di merito è rimasta impregiudicata.
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