Sentenza n. 215/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

L'istituto sanitario, autorizzato e accreditato, aveva chiesto alla Regione Molise, alla Struttura commissariale e all'A.S.Re.M. visione ed estrazione di copia della documentazione relativa alle compensazioni sanitarie interregionali degli anni 2020-2022, ai rimborsi ottenuti dalle altre Regioni, alle contestazioni sui flussi di mobilità e ai presupposti della liquidazione parziale di euro 182.074,14 per l'anno 2022. La Regione e la Struttura commissariale erano rimaste silenti; l'A.S.Re.M. aveva trasmesso alcuni documenti, sostenendo di non detenere integralmente la documentazione sui flussi, sulle contestazioni e sulle compensazioni, gestita tramite un portale ad accesso limitato e, in parte, dalla società regionale Molise Dati S.p.A. L'istituto ha dedotto la violazione degli artt. 22 e seguenti della legge n. 241/1990, del d.P.R. n. 184/2006, dell'art. 5 del d.lgs. n. 33/2013, degli artt. 1, 3 e 97 Cost. e dei principi di trasparenza, pubblicità, imparzialità, economicità ed efficacia, nonché difetto di motivazione, difetto di istruttoria, contraddittorietà, illogicità ed eccesso di potere per sviamento. Le amministrazioni costituite hanno eccepito il proprio difetto di legittimazione passiva, sostenendo che la competenza operativa appartenesse all'A.S.Re.M.

La decisione

Il TAR ha respinto l'istanza di estromissione della Regione e del Commissario ad acta, ritenendo sussistente la loro legittimazione passiva. L'oggetto dell'accesso riguarda infatti documenti operativi e di rendiconto relativi alle compensazioni interregionali, ai rimborsi e alle contestazioni, rispetto ai quali Regione e Struttura commissariale non sono estranee: il D.C.A. n. 115/2025 ha ripartito le risorse della mobilità attiva e sulle relative erogazioni grava un dovere generale di vigilanza; inoltre la Regione può contestare i dati dei flussi extraregionali. La delega dei compiti operativi all'A.S.Re.M. non esclude che Regione e Commissario possano detenere documentazione di rendiconto e non li esonera dal dovere di riscontrare l'istanza. Il ricorso è stato accolto parzialmente. L'A.S.Re.M. aveva fornito gran parte della documentazione disponibile, ma, per il 2021, aveva negato l'esistenza di attività assistenziale transitata in compensazione interregionale senza produrre alcun documento, nonostante risultasse che una parte dell'attività dell'istituto per quell'annualità era stata liquidata. Tale contraddizione rende illegittimo il diniego limitatamente al 2021: l'A.S.Re.M. deve esibire la documentazione posta a base della liquidazione. Per il 2020 e il 2022 il TAR ha ritenuto plausibile che l'A.S.Re.M. non detenesse integralmente la documentazione del procedimento di compensazione, poiché i dati erano gestiti anche dalla società regionale Molise Dati S.p.A. e, almeno in parte, da Regione e Commissario. L'obbligo di esibizione è stato quindi riferito ai documenti effettivamente detenuti dalle amministrazioni intimate, senza imporre la produzione di documenti non nella loro disponibilità materiale. Regione, Commissario e, limitatamente al 2021, A.S.Re.M. sono stati condannati, ai sensi dell'art. 116, comma 4, c.p.a., all'esibizione dei documenti detenuti e richiesti, entro 60 giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza. Le spese sono state compensate per la particolarità della controversia e la parzialità dell'accoglimento.

Norme richiamate

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Fondano il diritto di accesso documentale dell'istituto agli atti amministrativi detenuti dalle amministrazioni, in presenza di un interesse conoscitivo collegato alla propria posizione e all'attività sanitaria remunerata tramite compensazione interregionale.

• d.P.R. 184/2006

  Regolamento attuativo della disciplina dell'accesso documentale; le amministrazioni devono consentire l'ostensione dei documenti stabilmente detenuti.

• art. 5 d.lgs. 33/2013

  Invocato quale ulteriore fondamento della domanda di accesso; la decisione accoglie l'obbligo di ostensione nei limiti dei documenti detenuti dalle amministrazioni.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  Consente al giudice, in caso di accoglimento del ricorso in materia di accesso, di ordinare l'esibizione dei documenti; nel caso concreto l'ordine è stato impartito entro il termine di 60 giorni.

• art. 8-bis d.lgs. 502/1992

  Richiamato per qualificare l'attività dell'istituto accreditato nell'erogazione dei livelli essenziali di assistenza.

• Accordo Conferenza Stato-Regioni n. 226/CSR/2018

  Richiamato quale fonte della disciplina delle procedure interregionali di compensazione e validazione, con delega di compiti operativi all'A.S.Re.M.

Massime di principio

• La legittimazione passiva nel giudizio di accesso sussiste anche nei confronti dell'amministrazione che non svolge direttamente le operazioni istruttorie o contabili, quando essa esercita poteri di vigilanza, concorre alla gestione delle risorse o può detenere documentazione di rendiconto relativa all'attività amministrativa richiesta.
• La delega dei compiti operativi a un ente strumentale o a un'amministrazione sanitaria non esonera l'amministrazione delegante dall'obbligo di riscontrare un'istanza di accesso né consente il silenzio sull'istanza, qualora essa possa detenere, anche parzialmente, i documenti richiesti.
• L'obbligo di ostensione riguarda i documenti effettivamente detenuti dall'amministrazione destinataria e non impone a questa di formare nuovi documenti o di esibire atti nella materiale disponibilità esclusiva di altri soggetti; il giudice può pertanto ordinare l'esibizione soltanto dei documenti detenuti.
• È illegittimo il diniego di accesso fondato sull'affermazione dell'inesistenza di attività o documentazione quando tale affermazione è contraddetta da precedenti liquidazioni effettuate dalla stessa amministrazione: in tal caso devono essere esibiti i documenti posti a base della liquidazione.
• Nel giudizio di accesso, il silenzio dell'amministrazione e il diniego parziale non adeguatamente giustificato possono condurre all'ordine giudiziale di esibizione dei documenti detenuti, ai sensi dell'art. 116, comma 4, c.p.a., entro un termine fissato dal giudice.

Come è indicizzato