Sentenza n. 771/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza del TAR Emilia-Romagna che aveva respinto il ricorso quanto all’ordine di rimozione dei 12 container e lo aveva accolto limitatamente alla rimozione di altri materiali e del tamponamento ligneo di una porzione del portico. L’appello deduceva: violazione delle garanzie partecipative e difetto di istruttoria, poiché la nota comunale del 16 settembre 2021 sarebbe stata un mero invito al sopralluogo e non una comunicazione di avvio del procedimento, oltre al mancato rinvio del sopralluogo richiesto per impedimento del legale rappresentante; erronea qualificazione dei container come interventi di nuova costruzione soggetti a titolo edilizio, sostenendone la natura precaria e temporanea; omessa considerazione dell’impossibilità della società di rimuovere i container, appartenenti a una società terza, e della propria estraneità alla realizzazione dell’abuso; travisamento dei fatti per non avere considerato la destinazione a parcheggio delle aree interessate. I container erano stati collocati nel 2018 nella corte di un complesso immobiliare vincolato ai sensi del d.lgs. 42/2004 e vi erano rimasti per oltre cinque anni, venendo utilizzati per la conservazione di mobili e attrezzature.

La decisione

L’appello è stato respinto. Il primo motivo è stato ritenuto infondato perché l’attività repressiva degli abusi edilizi è vincolata e, comunque, la nota comunale conteneva gli elementi necessari della comunicazione di avvio, indicando amministrazione competente, oggetto, responsabile e modalità di partecipazione. Il mancato rinvio del sopralluogo non ha inciso sulla legittimità dell’istruttoria, non essendo necessaria la presenza personale del legale rappresentante, che avrebbe potuto delegare altro soggetto. Il secondo motivo è stato respinto perché la precarietà dell’opera ha natura funzionale e richiede che essa sia destinata sin dall’origine a essere rimossa dopo la cessazione dell’esigenza contingente. La permanenza dei container per un rilevante arco temporale, con trasformazione stabile del territorio e mutamento della loro funzione da deposito temporaneo a conservazione a tempo indeterminato, esclude la precarietà, anche se la protrazione sia stata determinata da circostanze esterne. Il terzo motivo è stato respinto poiché l’ordine di rimessione in pristino ha natura reale e può essere rivolto a chi dispone giuridicamente dell’area e ha il potere di rimuovere l’abuso, indipendentemente dalla responsabilità per la sua realizzazione e dalla proprietà dei manufatti. I rapporti contrattuali con il proprietario dei container sono irrilevanti. Il quarto motivo è stato respinto perché la destinazione dell’area a parcheggio non rende lecita la collocazione dei container, che non sono veicoli né strutture mobili destinate alla circolazione; anche strutture astrattamente mobili possono produrre una trasformazione permanente del territorio. È stata ritenuta persistente l’attualità dell’interesse all’appello nonostante la successiva rimozione dei container, poiché l’ordinanza comprendeva anche una sanzione pecuniaria a carico della società. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• artt. 7 e 8 l. 241/1990

  La nota comunale è stata ritenuta idonea ad assolvere la funzione di comunicazione di avvio del procedimento perché indicava amministrazione competente, oggetto, responsabile e modalità di partecipazione.

• art. 10 l. 241/1990

  Il motivo d’appello richiamava la violazione delle garanzie partecipative; la decisione ha escluso l’illegittimità, rilevando la natura vincolata dell’attività repressiva e l’idoneità sostanziale della comunicazione ricevuta.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  L’omissione o l’irregolarità della comunicazione di avvio non determina l’invalidità dell’atto quando, in giudizio, sia accertato che l’apporto partecipativo non avrebbe potuto modificare il contenuto della determinazione finale.

• art. 10 d.P.R. 380/2001

  La collocazione stabile dei container è stata ricondotta a un intervento edilizio soggetto a titolo abilitativo, in ragione della trasformazione permanente dello stato dei luoghi.

• d.lgs. 42/2004

  Il complesso immobiliare è qualificato come bene di rilevante interesse storico-architettonico sottoposto a vincolo; il testo non individua una specifica disposizione applicata nella decisione.

Massime di principio

• La precarietà di un manufatto ha natura funzionale: l’opera è precaria solo se destinata sin dall’origine a essere rimossa una volta cessata l’esigenza contingente che ne ha giustificato la realizzazione. La protratta permanenza per un rilevante arco temporale, tale da determinare una trasformazione stabile del territorio, esclude la precarietà anche quando la collocazione fosse inizialmente destinata a uno scopo temporaneo.
• Nella repressione degli abusi edilizi, l’ordine di rimessione in pristino ha natura reale e può essere rivolto al soggetto che abbia la disponibilità giuridica dell’area e il potere di rimuovere l’abuso, indipendentemente dalla responsabilità nella realizzazione dell’opera e dalla proprietà del manufatto.
• La qualificazione di un’area come destinata a parcheggio non rende lecita la collocazione permanente di container, che non sono veicoli né strutture mobili destinate alla circolazione; anche manufatti astrattamente mobili possono determinare una trasformazione permanente del territorio.
• Nell’attività repressiva degli abusi edilizi, avente natura vincolata, l’eventuale omissione della comunicazione di avvio non comporta l’annullabilità del provvedimento quando sia accertato che la partecipazione dell’interessato non avrebbe potuto modificarne il contenuto. Una comunicazione è comunque idonea quando fornisce le informazioni essenziali sull’amministrazione, sull’oggetto, sul responsabile e sulle modalità di partecipazione.
• La partecipazione personale del destinatario non costituisce condizione di legittimità delle operazioni di sopralluogo: il soggetto interessato, ritualmente avvisato, può farsi rappresentare o delegare altro soggetto, senza che l’amministrazione sia tenuta a rinviare l’accertamento per l’indisponibilità del legale rappresentante.

Come è indicizzato