Sentenza n. 5117/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti, operatori economici proprietari e gestori di apparecchi Awp ai sensi dell’art. 110, comma 6, lettera a), TULPS, hanno impugnato il decreto direttoriale adottato in attuazione dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014 e le note dei concessionari relative alla quantificazione e all’addebito della quota del prelievo. Quanto al decreto, hanno dedotto carenza ed eccesso di potere, sostenendo che l’Agenzia avesse oltrepassato i compiti assegnatile, individuando autonomamente i presupposti applicativi del prelievo; illogicità per non avere considerato la possibile dismissione o non operatività degli apparecchi Awp; irragionevolezza e violazione degli artt. 3 e 53 Cost. per l’equiparazione, ai fini della ripartizione, di apparecchi Awp e Vlt con diversa redditività; nonché violazione della legge per non avere disciplinato la ripartizione interna alla filiera. Quanto alle note dei concessionari, hanno dedotto carenza di potere, modifica unilaterale dei contratti e illegittima traslazione sui gestori della quasi totalità del prelievo, mediante applicazione di un importo parametrato al numero degli apparecchi. Sono state inoltre sollevate questioni di legittimità costituzionale dell’art. 1, comma 649, della legge n. 190/2014, per asserita violazione degli artt. 23, 3, 53, 41 e 42 Cost., con riferimento alla riserva di legge, alla capacità contributiva, all’uguaglianza, alla libera iniziativa economica e alla proprietà. La questione costituzionale sollevata successivamente in memoria non notificata è stata contestata d’ufficio come inammissibile.

La decisione

Il TAR ha respinto l’istanza di ulteriore sospensione del giudizio, ritenendo ormai pubblicate le sentenze del Consiglio di Stato su controversie analoghe e prevalenti le esigenze di definizione del giudizio e di ragionevole durata del processo. Ha respinto anche la richiesta di CTU, poiché l’insostenibilità economica del prelievo non era stata dedotta con uno specifico motivo né sorretta da un principio di prova; la CTU non può supplire alle carenze argomentative e probatorie del ricorso. Quanto alle note dei concessionari, il TAR ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario: i rapporti interni tra concessionari e gestori, relativi all’addebito pro quota del prelievo, hanno natura privatistica e contrattuale e sono estranei al rapporto concessorio, non rientrando nella giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a. Quanto al decreto dell’Agenzia, il ricorso è stato respinto nel merito. Il decreto si è mantenuto nei limiti della legge, provvedendo alla ricognizione numerica degli apparecchi Awp e Vlt, alla ripartizione dei 500 milioni tra i concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e alla definizione delle modalità di versamento. La legge non autorizzava l’Agenzia a differenziare il carico tra Awp e Vlt sulla base della diversa redditività, né a disciplinare la ripartizione interna alla filiera. Le questioni costituzionali sono state ritenute manifestamente infondate. La legge determinava sufficientemente il presupposto del prelievo, il quantum complessivo e i criteri di ripartizione, anche alla luce della norma interpretativa del 2015. La diversa redditività degli apparecchi non rendeva irragionevole il criterio numerico, trattandosi di prelievo indiretto straordinario fondato sull’immissione in commercio e sull’astratta idoneità all’operatività degli apparecchi. Inoltre, la disciplina sopravvenuta ha limitato il prelievo all’anno 2015 e ne ha previsto la ripartizione interna proporzionale ai compensi contrattuali. È stata esclusa anche la natura espropriativa del prelievo e, quanto all’art. 41 Cost., è mancata la prova di un’incidenza concretamente impeditiva sulla libertà di iniziativa economica. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 1, comma 649, legge n. 190/2014

  A fini di concorso al miglioramento degli obiettivi di finanza pubblica ... è stabilita in 500 milioni di euro su base annua la riduzione ... delle risorse statali a disposizione, a titolo di compenso, dei concessionari e dei soggetti che ... operano nella gestione e raccolta del gioco ...

  La norma stabilisce il prelievo straordinario complessivo di 500 milioni, il criterio di ripartizione tra concessionari in proporzione al numero degli apparecchi riferibili a ciascuno e l’intervento dell’Agenzia per la ricognizione degli apparecchi e le modalità di versamento.

• art. 1, commi 920-921, legge n. 208/2015

  La riduzione su base annua delle risorse statali a disposizione ... si applica a ciascun operatore della filiera in misura proporzionale alla sua partecipazione alla distribuzione del compenso, sulla base dei relativi accordi contrattuali, tenuto conto della loro durata nell'anno 2015.

  La disciplina ha abrogato il prelievo per gli anni successivi al 2015 e ha interpretato retroattivamente il criterio di ripartizione interna, rendendolo proporzionale ai compensi spettanti ai singoli operatori sulla base degli accordi contrattuali già vigenti nel 2015.

• art. 133, comma 1, lettera c), c.p.a.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di concessioni non comprende le controversie privatistiche relative ai rapporti interni tra concessionario e gestore, estranei al rapporto concessorio con l’amministrazione.

• art. 11, comma 2, c.p.a.

  La domanda dichiarata estranea alla giurisdizione amministrativa può essere riassunta dinanzi al giudice ordinario nei termini previsti dalla disposizione.

• art. 337, comma 2, c.p.c.

  La sospensione facoltativa del giudizio può essere disposta in presenza di un rapporto di pregiudizialità, ma può essere negata quando la causa pregiudiziale sia stata definita e sussistano prevalenti esigenze di decisione e ragionevole durata.

• art. 79, comma 1, c.p.a.

  Rende applicabile al processo amministrativo la disciplina richiamata sulla sospensione facoltativa.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Disciplina la prosecuzione del giudizio sospeso e il termine per richiedere la fissazione dell’udienza.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Consente al giudice di porre d’ufficio a fondamento della decisione questioni rilevate in udienza, previo avviso alle parti.

• art. 110, comma 6, lettere a) e b), TULPS

  Individua rispettivamente gli apparecchi Awp e Vlt oggetto della ricognizione ai fini della ripartizione del prelievo.

• art. 23 Cost.

  La riserva relativa di legge per le prestazioni patrimoniali imposte è rispettata quando la legge individua presupposto, ammontare complessivo e criteri di ripartizione del prelievo.

• art. 3 Cost.

  Il criterio legislativo di ripartizione per numero di apparecchi non è irragionevole né arbitrario, anche a fronte della diversa redditività di Awp e Vlt.

• art. 53 Cost.

  La capacità contributiva può essere individuata, per un prelievo indiretto straordinario, nell’astratta idoneità dell’apparecchio all’operatività e alla redditività.

• art. 41 Cost.

  La censura richiede la prova di un’incidenza concreta e seria del prelievo sulla libertà di iniziativa economica; la mera allegazione di effetti sui bilanci non è sufficiente.

• art. 42 Cost.

  Non ricorre un effetto sostanzialmente espropriativo se il prelievo non annienta né rende intollerabilmente inutilizzabile il valore economico del bene.

• art. 111 Cost.

  Il principio del giusto processo comprende l’esigenza di ragionevole durata, rilevante nel bilanciamento ai fini della prosecuzione del giudizio sospeso.

Massime di principio

• La giurisdizione amministrativa esclusiva in materia di concessioni non si estende alle controversie relative ai rapporti interni, privatistici e contrattuali, tra concessionario e operatori della filiera, quando la controversia non investe l’esercizio di poteri dell’amministrazione concedente.
• Quando la legge determina il presupposto del prelievo, l’ammontare complessivo e i criteri di ripartizione, l’amministrazione incaricata della ricognizione e della riscossione non può introdurre criteri sostanziali ulteriori, ma deve limitarsi agli adempimenti attuativi previsti dalla legge.
• Un prelievo indiretto straordinario può assumere come indice di capacità contributiva l’astratta idoneità all’operatività e alla redditività del bene o dell’attività, senza che sia necessariamente commisurato alla redditività effettiva di ciascuna unità, purché la scelta legislativa non sia manifestamente irragionevole o arbitraria.
• La diversa redditività di categorie di apparecchi non rende di per sé irragionevole un criterio legislativo di ripartizione fondato sul numero degli apparecchi, quando tale criterio sia espressamente previsto dalla legge e trovi giustificazione nella struttura del prelievo e nella funzione di finanza pubblica perseguita.
• La consulenza tecnica d’ufficio non può essere utilizzata per supplire alla mancata deduzione di uno specifico motivo di ricorso o all’assenza di un principio di prova; la verifica tecnica deve riguardare una questione già ritualmente introdotta nel thema decidendum.
• La sospensione facoltativa del giudizio può essere negata quando la causa pregiudiziale sia stata definita e, nel bilanciamento con l’esigenza di attendere ulteriori impugnazioni, prevalgano la possibilità di decidere sulla base degli elementi disponibili e il principio di ragionevole durata del processo.

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